Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2013 г. N 01АП-4599/13 (ключевые темы: наружная реклама - выдача разрешения - Закон о рекламе - органы местного самоуправления - застройка городов)

Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2013 г. N 01АП-4599/13

16 сентября 2013 г.

А43-2409/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Чибиркиной Оксаны Владимировны (г.Нижний Новгород)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.05.2013

по делу N А43-2409/2013,

принятое судьей Кабановым В.П.

по заявлению индивидуального предпринимателя Чибиркиной Оксаны Владимировны о признании незаконным решения администрации города Нижний Новгород от 14.11.2012,

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуального предпринимателя Чибиркиной Оксаны Владимировны - лично на основании паспорта и свидетельства о внесении в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей от 13.06.2000,

администрации города Нижний Новгород - Лизуновой И.М. на основании доверенности от 10.07.2013 N 01-193/Д сроком действия до 31.12.2013,

и установил:

индивидуальный предприниматель Чибиркина Оксана Владимировна (далее - Чибиркина О.В., Предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения администрации г.Нижнего Новгорода в лице Департамента градостроительного развития и архитектуры (далее - орган местного самоуправления, уполномоченный орган) от 14.11.2012 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (настенное панно размером 6,0 х 3,0 м) на фасаде здания, расположенного по адресу: г.Нижний Новгород, ул.Минина, д.10-Б, справа от входа. Одновременно заявитель просил обязать орган местного самоуправления выдать такое разрешение.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 31.05.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Чибиркина О.В. обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права.

Предприниматель настаивает на том, что решение органа местного самоуправления об отказе в установке рекламной конструкции не аргументировано, в процессе производства по делу уполномоченный орган не доказал, каким образом размещение рекламной конструкции нарушает архитектурный облик города.

В судебном заседании Чибиркина О.В. поддержала свою позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просила ее удовлетворить.

Представитель администрации г.Нижнего Новгорода в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что 01.04.2012 индивидуальный предприниматель Чибиркина О.В. (арендатор) и ООО "Компания Парма" (арендодатель) заключили договор, согласно условиям которого Предпринимателю предоставлено право размещать рекламные конструкции (настенное панно размером 6,0 х 3,0 м) на фасаде дома N 10-Б по ул.Минина в г.Нижнем Новгороде.

09.10.2012 Чибиркина О.В. обратилась в Департамент градостроительного развития и архитектуры администрации г.Нижнего Новгорода с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (настенное панно 6,0 x 3,0 м), расположенной по вышеуказанному адресу, приложив необходимые документы.

Решением от 14.11.2012 администрация г.Нижнего Новгорода уведомила Предпринимателя об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, обосновав решение ссылкой на нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Нижнего Новгорода.

Полагая, что такое решение органа местного самоуправления является незаконным и необоснованным, нарушающим права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и исходил из того, что орган местного самоуправления доказал законность и обоснованность оспариваемого решения.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение решением государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе", отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Постановлением Городской Думы г.Нижнего Новгорода от 23.11.2005 N 91 утвержден Устав города Нижнего Новгорода, в соответствии с подпунктом 38 пункта 1 статьи 8, подпунктом 10 пунктом 3 статьи 43 которого к вопросам местного значения города Нижнего Новгорода и к полномочиям администрации города относится выдача разрешений на размещение наружной рекламы на территории города и осуществление контроля размещения наружной рекламы территории города в установленном порядке.

Согласно пункту 1.1 Положения о Департаменте градостроительного развития и архитектуры администрации г.Нижнего Новгорода (далее - Положение), утвержденного постановлением администрации г.Нижнего Новгорода от 21.06.2011 N 2376, Департамент градостроительного развития и архитектуры образован в соответствии с законодательством Российской Федерации для обеспечения работы администрации города в области архитектуры, градостроительной деятельности.

Пунктом 1.2. Положения установлено, что Департамент архитектуры и градостроительства является структурным подразделением администрации города.

В силу пункта 3.4. Положения Департамент градостроительного развития и архитектуры обеспечивает реализацию полномочий администрации города Нижнего Новгорода в области градостроительной деятельности.

Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

Статья 3 Закона о рекламе определяет рекламу как информацию, распространенную любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованную неопределенному кругу лиц и направленную на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке; объектом рекламирования является товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятия, на привлечение внимания к которым направлена реклама.

В статье 19 Закона о рекламе установлены требования к распространению наружной рекламы посредством использования рекламных конструкций, в частности щитов.

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии соответствующего разрешения, выдаваемого органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В силу части 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

Согласно части 14 статьи 19 Закона о рекламе решение в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче должно быть направлено органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа заявителю в течение двух месяцев со дня приема от него необходимых документов. Заявитель, не получивший в указанный срок от органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа решения в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, в течение трех месяцев вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании бездействия соответствующего органа местного самоуправления незаконным.

В силу части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану;

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа;

5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

6) нарушение требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи.

Согласно решению Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 N 370-м "Об установлении границ исторических территорий г.Нижнего Новгорода", улица Минина, дом 10-Б, на центральном фасаде здания которого предприниматель намеревается разместить панно, входит в границы исторической территории "Старый Нижний Новгород".

В соответствии с пунктом 2 Приложения 5 Особого правового режима регулирования архитектурно-градостроительной деятельности на исторических территориях Нижнего Новгорода должно обеспечиваться масштабное соответствие с окружающей исторической средой, исключающих закрытие видовых точек на пространственные доминанты и памятники архитектуры, а также исключающих создание фона, неблагоприятного для восприятия памятников.

Постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 11.12.2003 N 771-III "О сохранении исторического центра города Нижнего Новгорода" установлено, что на территории "Старый Нижний Новгород" расположено 520 объектов культурного наследия из 700 имеющихся в городе Нижнем Новгороде, которые образуют на указанной территории обширную совокупность зданий и сооружений. Общий неповторимый и уникальный характер застройки улиц и площадей представляют большой исторический, художественный и научный интерес и показывают уровень творчества предшествующих поколений нижегородцев.

Решением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 19.09.2012 N 119 утверждены и с 13.10.2012 вступили в действие Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде (далее- Правила).

Правила разработаны в целях осуществления контроля за сохранением историко-градостроительной среды, сохранением архитектурного облика сложившейся застройки города, упорядочения мест для установки и эксплуатации рекламных конструкций, формирования принципов и условий, обеспечивающих равные права для всех участников отрасли наружной рекламы, эффективного использования имущества города Нижнего Новгорода в целях размещения наружной рекламы.

Правила устанавливают требования к территориальной установке и эксплуатации рекламных конструкций, условия использования имущества города для установки и эксплуатации рекламных конструкций, а также порядок осуществления контроля за соблюдением этих требований.

Соблюдение настоящих Правил обязательно для всех физических и юридических лиц независимо от формы собственности, а также для индивидуальных предпринимателей при установке и эксплуатации рекламных конструкций (пункт 1.1.3).

В силу пункта 2.1 Правил на основании настоящих Правил разрабатывается схема установки рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности города Нижнего Новгорода

Согласно пункту 4.1 Правил рекламные конструкции, установленные на территории города Нижнего Новгорода, должны соответствовать внешнему архитектурному облику сложившейся застройки города, не нарушать историко-градостроительную среду.

Пункт 4.2 Правил определяет, что на территории города Нижнего Новгорода разрешается размещение исключительно указанных в разделе 3 настоящих Правил типов и размеров рекламных конструкций. Размещение иных типов и размеров рекламных конструкций не допускается.

Рекламные конструкции, не соответствующие Перечню рекламных конструкций и установленные до принятия настоящих Правил, могут эксплуатироваться до окончания срока действия разрешения на установку рекламной конструкции либо до его аннулирования или признания недействительным по основаниям и в порядке, установленном Федеральным законом "О рекламе".

В силу пункта 4.5 Правил территориальные требования к размещению рекламной конструкции на территории города Нижнего Новгорода применяются вне зависимости от владельца рекламной конструкции или формы собственности недвижимого имущества, находящегося на территории города Нижнего Новгорода.

Рекламные конструкции, не соответствующие территориальным требованиям к размещению рекламных конструкций и установленные до принятия настоящих Правил, могут эксплуатироваться до окончания срока действия разрешения на установку рекламной конструкции либо до его аннулирования или признания недействительным по основаниям и в порядке, установленном Федеральным законом "О рекламе".

На территории города Нижнего Новгорода разрешается установка исключительно предусмотренных типов рекламных конструкций на территориях в указанных зонах. Установка рекламных конструкций иных типов не допускается.

Пункт 6.4 Правил предусматривает, что решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято администрацией города Нижнего Новгорода исключительно по следующим основаниям:

- несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

- несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте генеральному плану города Нижнего Новгорода;

- нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Нижнего Новгорода, в том числе несоответствие Схеме установки рекламных конструкций;

- нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

- нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

- нарушение требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе".

Решение об отказе в выдаче разрешения выдается администрацией города Нижнего Новгорода в письменном виде. При устранении оснований отказа в выдаче разрешения заявитель вправе повторно обратиться с заявлением о выдаче разрешения. Отказ в выдаче разрешения может быть обжалован в суде или арбитражном суде в порядке и сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

Установлено, что в данном случае индивидуальный предприниматель Чибиркина О.В. планирует разместить одно объемное рекламное брандмауэрное панно размером 6,0 x 3,0 м на центральном фасаде здания N 10-Б по ул.Минина, расположенного в исторической территории "Старый Нижний Новгород".

Улица Минина в г.Нижнем Новгороде относится ко второй территориальной зоне, где допускается размещение рекламных конструкций малого формата: рекламные конструкции сити-формата, конструктивно связанные с остановочными пунктами общественного транспорта, указатели с рекламными модулями; скамейки с рекламными модулями; сити-форматы; афишные стенды; тумбы; пиллары; сити-борды; флаговые композиции; штендеры.

Таким образом, установка такого типа рекламной конструкции во второй территориальной зоне не предусмотрена, что в соответствии с Правилами свидетельствует о нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Нижнего Новгорода.

Рекламное панно предполагается разместить на доме, который входит в границы исторической территории "Старый Нижний Новгород" и, как следствие, безусловно, нарушит внешний архитектурный облик, а также целостность историко-культурной среды исторической территории "Старый Нижний Новгород", неблагоприятно повлияет на восприятие памятников архитектуры в исторической территории "Старый Нижний Новгород", нарушит общий неповторимый и уникальный характер застройки.

В подтверждение данного обстоятельства в материалы дела также представлены заключение МУП Институт развития города "Нижегородгражданниипрокт" от 10.04.2013 N 8-1/293, а также письмо Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области от 06.05.2013 N 518/16-1194/13.

Статья 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации закрепляет, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, проанализировав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, Арбитражный суд Нижегородской области пришел к обоснованному заключению о том, что администрация г.Нижнего Новгорода правомерно отказала Предпринимателю в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

В соответствии с требованиями статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представила доказательства, подтверждающие законность и обоснованность оспариваемого решения.

При установленных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному итоговому выводу о том, что оспариваемое решение уполномоченного органа соответствует Федеральному закону 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", Правилам установки и эксплуатации рекламных конструкций в г.Нижнем Новгороде и не нарушает права Предпринимателя в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, что в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал Чибиркиной О.В. в удовлетворении заявления.

Суд первой инстанции неверно применил при рассмотрении дела Правила размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденные постановлением Городской Думы от 21.06.2006 N 46, поскольку данный нормативный правовой акт утратили силу 12.10.2012.

Вместе с тем это не привело к принятию неверного по существу решения и не является основанием к отмене обжалуемого судебного акта.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене или изменению решения суда первой инстанции в данном случае отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом не допущено.

Апелляционная жалоба Предпринимателя по приведенным в ней доводам признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы заявителя не опровергают установленных судом обстоятельств и сделанных на их основании выводов.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.05.2013 по делу N А43-2409/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.05.2013 по делу N А43-2409/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Чибиркиной Оксаны Владимировны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис