Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2013 г. N 13АП-18416/13

г. Санкт-Петербург

21 октября 2013 г.

Дело N А56-18667/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 октября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фокиной Е.А.

судей Лопато И.Б., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Юдиной И.А. по доверенности от 13.12.2012 N 01-2090.

от ответчика: Васильева Д.В. по доверенности от 29.10.2012 N 90.

от 3-го лица: не явился, извещен.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18416/2013) Администрации Муниципального образования "Кингисеппское городское поселение" Муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.07.2013 по делу N А56-18667/2013 (судья Калайджян А.А.), принятое

по заявлению Администрации Муниципального образования "Кингисеппское городское поселение" Муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

3-е лицо: МУП" Кингисеппводоснаб"

о признании недействительным решения

установил:

Администрация муниципального образования "Кингисеппское городское поселение" Муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области (188480, Ленинградская область, г. Кингисепп, пр. Карла Маркса, д.2а, ОГРН 1054700340386; далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 1089847323026; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 26.12.2012 по делу N 855-04-А/12.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Кингисеппводоснаб" (Кингисепп, ул. Малая, д. 5).

Решением от 23.07.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе администрация, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела, просит решение от 23.07.2013 отменить. По мнению подателя жалобы, квалифицируя деяния как нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), антимонопольный орган не определил товарный рынок, не выявил наличие иных хозяйствующий субъектов, деятельность которых так или иначе связана с перспективой доступа на этот товарный рынок. Таким образом, заявитель считает, что суд первой инстанции неправомерно отказал ему в признании недействительным решения УФАС.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель управления их отклонил по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явился, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие по правилам статьи 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, приказом от 30.11.2012 N 265 УФАС по Ленинградской области возбудило дело N 855-04-А/12 по признакам нарушения администрацией части 1, пункта 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В рамках рассматриваемого дела антимонопольный орган выявил следующее.

Решением Совета депутатов МО Кингисеппское городское поселение от 16.12.2011 N 430 "О бюджете муниципального образование Кингисеппское городское поселение на 2012 год" (далее - Решение) в бюджете муниципального образования на 2012 год предусмотрены расходные обязательства на разработку проектно-сметной документации на модернизацию ВОС "Сережино" в виде субсидии на сумму 2 500 000 руб.

Согласно Решению Совета, порядок предоставления субсидии устанавливается Администрацией в соответствии с требованиями законодательства (п. 6 ст. 6). Указанная субсидия согласно ведомственной структуре расходов Решения отнесена к разделу "Коммунальное хозяйство. Мероприятия в области коммунального хозяйства".

Решением Совета депутатов МО "Кингисеппское городское поселение" от 23.03.2012 N 466 "О внесении изменений в Решение Совета депутатов МО Кингисеппское городское поселение от 16.12.2011 N 430 "О бюджете муниципального образования Кингисеппское городское поселение на 2012 год" внесены изменения в редакцию Решения: "предусмотреть субсидию на реализацию долгосрочной целевой программы "Улучшение качества питьевой воды в МО "Кингисеппское городское поселение" на 2012-2015 годы в сумме 7 544 000 руб.

Постановлениями Администрации от 06.07.2012 N 492 и 01.11.12 N 801 утвержден порядок предоставления субсидий из бюджета с указанием конкретного их получателя - МУП "Кингисеппводоснаб".

Во исполнение указанных постановлений Администрацией с МУП "Кингисеппводоснаб" заключен договор от 06.07.12 N 28-0502/2012 о предоставлении субсидии в 2012 г. МУП "КВС" на разработку проектно-сметной документации на реконструкцию узла механической очистки, устройства блока первой ступени очистки перед контактными осветлителями и реконструкция линии обработки промывных вод водоочистных сооружений "Сережино" г. Кингисеппа в размере 6 499 078 руб. и договор от 02.11.12 N 35-0502/2012 о предоставлении субсидии в 2012 г. МУП "КВС" на изыскательные работы по реконструкции водоочистных сооружений "Сережино" г. Кингисеппа в размере 1394822 руб.

Полагая, что в данном случае исполнение бюджетных обязательств, связанных с оказанием услуг и выполнением работ для муниципальных нужд, должно было производиться путем размещения муниципального заказа, Управление решением от 26.12.2012 по делу N 855-04-А/12 признало в действиях Администрации нарушение части 1 статьи 15, пункта 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившихся в принятии муниципальных актов - постановления от 06.07.2012 г. N492 и постановления от 01.11.2012 N801, а также заключении договоров с МУП "КВС" от 06.07.12 г. N28-0502/2012 и от 02.11.2012 г. N35-0502/2012 с последующей их реализацией (оплатой).

Не согласившись с законностью ненормативного акта управления, администрация обратилась в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции согласился с позицией УФАС о нарушении администрацией положений Закона N 135-ФЗ.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения жалобы заявителя в связи со следующим.

Пункт 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой пятой этого Закона (пункт седьмой).

В соответствии частью 1 статьи 19 Закона N 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции предоставляются исключительно в целях, поименованных в названной норме, в том числе, в целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Исходя из пункта 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, под государственными или муниципальными преференциями подразумевается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ закреплено, что государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

Согласно разделу 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

В силу положений статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1). Субсидии юридическим лицам предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о бюджете и принимаемым в соответствии с ним муниципальными правовым актами местной администрации (пункт 2).

Исходя из пунктов 4, 26 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), организация водоснабжения населения, осуществление мероприятий по охране здоровья населения относится к вопросам местного значения.

Согласно части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, относятся к муниципальным нуждам.

В силу пункта 1 статьи 72 БК РФ, части 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ, пункта 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд требуется размещение заказов путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

При этом финансирование затрат на услуги для муниципальных нужд осуществляется за счет местного бюджета на основании контракта, заключенного по результатам торгов.

Проанализировав приведенные выше нормативные положения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что потребности администрации в организации водоснабжения населения, осуществление мероприятий по охране здоровья населения являются муниципальной нуждой в смысле, определенном законодателем.

Удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения администрацией бюджетных средств предприятию без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд обоснованно квалифицированно управлением как нарушение вышеперечисленных нормативных требований.

Кроме того, из системного анализа частей 1, 2 статьи 50, частей 1, 4 статьи 21 Закона N 131-ФЗ следует, что органы местного самоуправления не могут предоставлять субсидии унитарным предприятиям только лишь в силу их организационно-правовой формы.

В тоже время, утвержденные Администрацией порядки предоставления субсидий из бюджета (постановления от 06.07.2012 г. N 492 и постановления от 01.11.2012 N 801), устанавливают порядок предоставления субсидий, связанных с выполнением работ, оказанием услуг для нужд муниципальных нужд муниципального образования конкретному хозяйствующему субъекту - МУП "Кингисеппводоснаб".

Тем самым, указанные акты являются актами, предусматривающими финансирование единственных исполнителей муниципального заказа, до которых доведен обязательный для исполнения заказ, что также приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из Устава МУП "Кингисеппводоснаб" является коммерческой организацией, созданной в целях удовлетворения общественных потребностей в коммунальных ресурсах и получения прибыли. Предметом деятельности предприятия является поставка коммунальных ресурсов, оказание иных услуг населению, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям без образования юридического лица (в том числе водоснабжения, водоотведения).

Таким образом, МУП "КВС" является хозяйствующим субъектом, целью деятельности которого является извлечение прибыли и участвует в товарообороте на товарном рынке наравне с иным его участниками.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции правомерно указал, что администрация, осуществляя действия по размещению муниципального заказа у МУП "Кингисеппводоснаб" без проведения торгов, лишила возможности иных хозяйствующих субъектов претендовать на получение дохода (денежных средств), одновременно с этим создала МУП "Кингисеппводоснаб" преимущество.

Предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем предоставления объектов гражданских прав (в т.ч. денежных) является муниципальной преференцией и возможно только в порядке, установленном главой 5 Закона о защите конкуренции, который предусматривает в т.ч. закрытый перечень целей в которых муниципальная преференция может быть предоставлена, а также необходимость её согласования с антимонопольным органом.

Предоставление указанной преференции в нарушение установленных требований запрещено пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, размещение у МУП "Кингисеппводоснаб" муниципального заказа без проведения публичных торгов и заключение с ним договоров о предоставлении субсидии фактически явились муниципальной преференцией и были возможны только в соответствии с требованиями, установленными главой 5 Закона N 135-ФЗ, которые в данном случае не соблюдены Администрацией и повлекли нарушение антимонопольного законодательства.

Апелляционная инстанция выражает несогласие с позицией подателя жалобы о том, что, квалифицируя его деяния как нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, управление не определило товарный рынок, не выявило наличие иных хозяйствующий субъектов, деятельность которых так или иначе связана с перспективой доступа на этот товарный рынок.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке, в частности при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание и то, что все работы по заключенным предприятием договорам и в последующем переданным администрации не обладают персонифицированным или уникальным характером, исключающим возможность их получения от иных хозяйствующих субъектов. Наоборот, все приобретенные МУП "Кингисеппводоснаб" работы по своему содержанию являются конкурентоспособными, прежде всего для целей эффективного расходования бюджетных средств. Документального подтверждения наличия обстоятельств для удовлетворения администрацией муниципальных потребностей в соответствующей сфере без конкурсных процедур Закона N 94-ФЗ заявителем не представлено.

Следует учитывать и то, что, исходя из содержания части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ, при ее применении подлежит установлению следующее: вынесенный органом или иным поименованным субъектом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно такому лицу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган либо соответствующий субъект, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратное.

При этом под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции. Следовательно, возможность поведения органа местного самоуправления по несоблюдению определенных публичных запретов рассматривается законодателем как общественно опасное деяние, имеющее квалифицирующее (определяющее) значение для констатации факта нарушения антимонопольного законодательства. Наличие либо угроза наступления негативных последствий в результате таких действий предполагается, и закон в таком случае не требует специального доказывания этого контролирующим органом.

Отказав в удовлетворении заявленного администрацией требования, суд первой инстанции вынес законный и обоснованный судебный акт, оснований, включая процессуальных, для отмены которого апелляционная инстанция не выявила.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 июля 2013 года по делу N А56-18667/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Муниципального образования "Кингисеппское городское поселение" Муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Фокина

Судьи

И.Б. Лопато И.Г. Савицкая