Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2009 г. N 19АП-5187/09

город Воронеж

18 декабря 2009 г.

Дело N А14-11635/2007/625/23

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 декабря 2009 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,

судей: Семенюта Е.А.,

Осипова М.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Анзельм К.К.,

при участии:

от Ситникова А.А.: Образцов В.А., представитель по доверенности б/н от 15.09.2009;

от Прокурора Воронежской области: Лапшин В.Н., заместитель начальника отдела прокуратуры Воронежской области, юрист 1 класса, удостоверение серии ТО N 084179, действительно до 26.12.2012;

от Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области: Башлыкова Е.А., представитель по доверенности N 437 от 24.08.2009, удостоверение N 032 от 24.07.2009;

от Администрации городского округа г.Воронеж: Зражевский А.Д., главный специалист отдела, доверенность N 454 от 12.05.2009, удостоверение АВ N 971 от 13.05.2009,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Ситникова А.А. на решение Арбитражного суда Воронежской области от 06.07.2009 по делу N А14-11635/2007/625/23 по заявлению Прокурора Воронежской области в защиту интересов муниципального образования городского округа г.Воронеж в лице Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области к Администрации городского округа г.Воронеж об оспаривании постановления главы городского округа г.Воронеж от 21.05.2007 N 693 "О разрешении Ситникову Александру Александровичу проектирования многофункционального комплекса со встроенными помещениями по адресу: Московский проспект, 97а",

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Воронежской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением в защиту интересов муниципального образования - городского округа г. Воронеж о признании недействительным постановления главы городского округа г.Воронеж от 21.05.2007 N 694 "О разрешении Ситникову Александру Александровичу проектирования многофункционального комплекса со встроенными помещениями по адресу: Московский проспект, 97а".

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 06.07.2009 по делу N А14-11635/2007/625/23 постановление главы городского округа г. Воронеж от 21.05.2007 N 694 "О разрешении Ситникову Александру Александровичу проектирования многофункционального комплекса со встроенными помещениями по адресу: Московский проспект, 97а" признано недействительным, не соответствующим статье 30.1. Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статье 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Не согласившись с принятым решением, Ситников Александр Александрович (далее - Ситников А.А.) обратился с апелляционный жалобой, в которой ставит вопрос об отмене обжалуемого судебного акта как принятого при неправильном применении норм материального и процессуального права, а также несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает, что вывод суда первой инстанции о предоставлении Ситникову А.А. земельного участка для строительства многофункционального комплекса является неправомерным, так как последний приобрел право на данный участок на основании гражданско-правовой сделки. Податель апелляционной жалобы полагает, что судом неправильно определен характер спорных правоотношений, поскольку предметом оспариваемого постановления является изменение разрешенного вида использования ранее предоставленного земельного участка. В связи с чем, по его мнению, суду необходимо было при принятии судебного акта руководствоваться нормами градостроительного законодательства, а не статьей 30.1 ЗК РФ. И поскольку оспариваемым постановлением предоставление земельного участка для целей жилищного строительства не осуществлялось, вывод суда о нарушении прав неопределенного круга лиц на приобретение спорного земельного участка в собственность или приобретение права аренды участка на аукционе, по мнению Ситникова А.А., не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Кроме этого, заявитель апелляционной жалобы полагает, что решение принято с нарушением норм процессуального права, так как затрагивает права лица, не привлеченного к участию в деле, - Администрации Воронежской области, что в силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) является безусловным основанием для отмены принятого судебного акта.

Прокурор с доводами апелляционной жалобы не согласен, полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, указывая при этом, что оспариваемым постановлением нарушен порядок предоставления земельных участков для строительства объектов недвижимости из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По мнению прокурора, оспариваемый ненормативный акт принят органом, не имеющим полномочий на его принятие, и нарушает права муниципального образования городской округ город Воронеж, не получившего денежные средства от продажи спорного участка или права его аренды на аукционе, а также неопределенного круга лиц - организаций и предпринимателей, лишенных возможности приобрести этот участок, и именно в защиту интересов этих лиц Прокурор обратился в суд с рассмотренным требованием.

Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - Департамент) с доводами апелляционной жалобы не согласен, поддерживает правовую позицию Прокурора.

Администрация городского округа г.Воронеж доводы апелляционной жалобы не оспорила, отзыв по делу не представила, представителя в судебное заседание не направила. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данного лица о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в его отсутствие в порядке статей 123, 156 и 266 АПК РФ.

В заседании объявлялся перерыв до 16.11.2009.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав мнения лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные доказательства, суд апелляционной инстанции находит обжалуемый судебный акт подлежащим отмене исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что постановлением главы городского округа г.Воронеж от 11.07.2005 N 1309 земельный участок площадью 9611 кв.м., расположенный по адресу: г.Воронеж, Московский проспект, 97а, предоставлен в аренду ООО "ЛюксТрейд" сроком на 10 лет с разрешенным использованием для организации автостоянки.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1505.2009, принятым по делуN А14-7944/2006/379/14 отказано в удовлетворении требования о признании недействительным указанного постановления. Федеральный арбитражный суд Центрального округа постановлением от 24.07.2009 оставил постановление апелляционной инстанции без изменения.

Во исполнение постановления от 11.07.2009 N 1309 между администрацией городского округа г.Воронеж и ООО "ЛюксТрейд" заключен договор аренды земельного участка площадью 9611 кв.м., расположенного по указанному выше адресу. Границы земельного участка закреплены в натуре и обозначены на прилагаемом к договору акте отвода, установления и согласования границ.

05.10.2005 ООО "ЛюксТрейд" по договору перенайма передало права и обязанности арендатора данного участка Лопатину Николаю Николаевичу.

На основании договора перенайма от 10.11.2005 права и обязанности арендатора данного земельного участка перешли к Свиридову Борису Петровичу.

Свиридов С.Б., в свою очередь, передал права и обязанности арендатора земельного участка Ситникову А.А. по договору перенайма от 27.02.2007. В этот же день между сторонами подписан акт приема-передачи земельного участка.

Все указанные выше договоры зарегистрированы в Федеральной регистрационной службе по Воронежской области в установленном законом порядке.

Земельный участок, расположенный по адресу: г.Воронеж, Московский проспект, 97а, площадью 9611 кв.м. 03.08.2005 поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 36:34:02 03 016:0022, разрешенное использование - для организации автостоянки.

27.04.2007 правообладатель земельного участка, Ситников А.А., обратился в администрацию городского округа г.Воронеж с заявлением о рассмотрении возможности размещения многофункционального жилого комплекса со встроенными помещениями и подземным паркингом в границах землепользования по адресу: г.Воронеж, Московский проспект, 97а.

Ситников А.А. в целях информирования заинтересованных лиц о возможном строительстве жилого дома с объектами инфраструктуры на указанном земельном участке разместил в газете "Коммуна" N 64 (2491) от 03.05.2007 информацию о предполагаемом строительстве, всем заинтересованным лицам предложено принять участие в слушании, которое намечалось на 15.05.2007 в 12 часов по адресу: г.Воронеж, ул.Лизюкова, 4. По результатам проведения публичных слушаний составлен протокол публичных слушаний по вопросу строительства от 15.05.2007.

Постановлением главы городского округа г.Воронеж от 21.05.2007 N 694 с учетом результатов проведенных публичных слушаний изменено разрешенное использование земельного участка, расположенного по адресу: г.Воронеж, Московский проспект, 97а, с "организация автостоянки" на "строительство многофункционального жилого комплекса" (пункт 1 постановления).

Ситникову А.А. разрешено проектирование многофункционального жилого комплекса со встроенными нежилыми помещениями на земельном участке площадью 9611 кв.м. (пункт 2). Данным постановлением предписано Комитету главного архитектора выдать заказчику исходные данные на проектирование, Департаменту градостроительства и земельных отношений администрации городского округа г.Воронеж - выдать разрешение на строительство в установленном законом порядке (пункты 3, 5). Ситникову А.А. рекомендовано в течение двух лет разработать проект и передать его на согласование, после согласования проекта - заключить с администрацией договор об условиях строительства.

Прокурор, посчитав указанное постановление несоответствующим закону, нарушающим права муниципального образования и неопределенного круга лиц, обратился в арбитражный суд с рассмотренным требованием.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в данном случае имело место предоставление земельного участка под жилищное строительство с нарушением порядка, установленного статьей 30.1 ЗК РФ, сославшись при этом на правовую Позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении Президиума от 15.06.2005 N 2479/05. Кроме этого, суд указал на отсутствие полномочий главы городского округа г.Воронеж по распоряжению земельными участками, находящимися в черте города Воронежа, государственная собственность на которые не разграничена.

Апелляционная инстанция не может согласиться с указанной позицией суда первой инстанции исходя из следующего.

Одним из способов защиты гражданских прав в силу статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В качестве квалифицирующих признаков для признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления законодатель выделил два взаимосвязанных признака - несоответствие закону или иным правовым актам и нарушение этим актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица (статья 13 ГК РФ).

Правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта в силу статьи 52, 198 АПК РФ наделен прокурор.

Исходя из части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе факта нарушенных оспариваемыми актом, действием (бездействием) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт, действие (бездействие).

Из представленного в материалах дела кадастрового плана следует, что спорный земельный участок относится к землям населенных пунктов.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 этой статьи, в том числе земли населенных пунктов, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ) территориальная зона представляет собой зону, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

По смыслу статьи 85 ЗК РФ, для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В силу частей 2 и 6 статьи 30, статьи 32 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки, утвержденные представительным органом местного самоуправления, включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Решением Воронежской городской Думы от 06.12.2006 N 259-II утверждены карты градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж и градостроительные регламенты территории городского округа город Воронеж.

Из представленной в материалы дела карты градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж следует, что спорный земельный участок располагается в зоне О2.

В соответствии со статьей 1.4 раздела I градостроительного регламента зона, имеющая индекс О2 - это общественно-деловая зона многофункционального назначения. Основными видами разрешенного использования земельных участков для данной зоны являются жилые здания, административные организации и офисы, предприятия торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

В силу пункта 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального Закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом РФ порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие Градостроительного кодекса РФ, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.

Согласно пункту 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

Спорный земельный участок, правообладателем которого является Ситников А.А., как следует из заявления последнего, предназначается под строительство многофункционального жилого комплекса, со встроенными помещениями, крытым рынком, подземным паркингом.

Из кадастрового паспорта спорного земельного участка следует, что видом разрешенного использования данного участка является организация автостоянки.

Поскольку данный вид разрешенного использования земельного участка не соответствует градостроительному регламенту, зоне с индексом О2, то в силу указанных выше норм права изменение разрешенного использования возможно только путем приведения земельного участка в соответствие градостроительному регламенту.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу, что изменение вида разрешенного использования земельного участка "организация автостоянки" на вид разрешенного вида использования "строительство многофункционального жилого комплекса со встроенными нежилыми помещениями" осуществлено путем принятия главой городского округа город Воронеж оспариваемого постановления при наличии полномочий и в соответствии с нормами градостроительного законодательства.

Прокуратурой Воронежской области не представлены доказательства невозможности изменения разрешенного вида использования земельного участка, ограничение его в обороте или наличие иных обстоятельств невозможности изменения разрешенного вида использования, установленных федеральным законодательством.

При этом апелляционный суд учитывает, что ни протокол публичных слушаний от 15.05.2007, ни какие-либо иные документы, представленные в материалах дела, не содержат возражений граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен спорный земельный участок, правообладателей смежных земельных участков, правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с данным участком, против изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Вывод суда области о том, что в данном случае имеет место выделение земельного участка под строительство в обход требований статьи 30.1 ЗК РФ, также нельзя признать правильным, поскольку Ситников А.А. на момент принятия оспариваемого постановления являлся правообладателем (арендатором) земельного участка, а предметом постановления N 694 от 21.05.2007 является изменение вида разрешенного использования земельного участка с целью приведения его в соответствие с градостроительным регламентом городского округа город Воронеж. При этом апелляционный суд отмечает, что согласно пункту 5 спорного постановления Департаменту градостроительства и земельных отношений предписано выдать разрешение на строительство в установленном законом порядке. Само по себе разрешение на проектирование объекта капитального строительства не порождает для муниципальных органов власти обязанности разрешить возведение объекта капитального строительства.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии квалифицирующих признаков, о которых говорится в статье 13 ГК РФ, и с которыми законодатель связывает признание недействительным акта органа местного самоуправления. В связи с чем требование Прокурора о признании недействительным постановления главы городского округа город Воронеж от 15.05.2007 N 694 "О разрешении Ситникову Александру Александровичу проектирования многофункционального комплекса со встроенными помещениями по адресу: Московский проспект, 97а" удовлетворению не подлежит.

С учетом изложенного апелляционная инстанция пришла к выводу, что принятое по делу решение является незаконным и необоснованным и подлежит отмене, а апелляционная жалобы - удовлетворению.

Расходы по государственной пошлине, связанные с рассмотрением дела в судах первой и апелляционной инстанций, в соответствии со статьей 110 АПК РФ относятся на Прокурора.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 06.07.2009 по делу N А14-11635/2007/625/23 отменить, апелляционную жалобу Ситникова Александра Александровича - удовлетворить.

В удовлетворении требования Прокурора Воронежской области о признании недействительным постановления главы городского округа г.Воронеж от 21.05.2007 N 694 "О разрешении Ситникову Александру Александровичу проектирования многофункционального комплекса со встроенными помещениями по адресу: Московский проспект, 97а" отказать.

Взыскать с Прокурора Воронежской области в пользу Ситникова Александра Александровича судебные расходы в размере 50 руб., уплаченных при подаче апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

В.А. Сергуткина

Судьи

Е.А. Семенюта М.Б. Осипова