Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2013 г. N 17АП-13083/13

г. Пермь

18 ноября 2013 г.

Дело N А71-3930/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 ноября 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васевой Е.Е., Сафоновой С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя общества с ограниченной ответственностью Торговый Дом "Стелс": не явились, от заинтересованного лица Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике : не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05 сентября 2013 года по делу N А71-3930/2013, принятое судьей Кудрявцевым М.Н.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Торговый Дом "Стелс" (ОГРН 1111832004371, ИНН 1832091770)

к Отделу надзорной деятельности Ленинского района г. Ижевска Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике, Главному управлению МЧС России по Удмуртской Республике

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности и о признании недействительным предписания,

установил:

ООО Торговый дом "СТЕЛС" (далее общество) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности Ленинского района гор. Ижевска Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 15 апреля 2013 года N 58 и о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора гор. Ижевска по пожарному надзору от 19 апреля 2013 года N 03/339 (ПБ) о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05 сентября 2013 года (резолютивная часть оглашена 03 сентября 2013 года) заявленные требования удовлетворены, постановление признано незаконным и отменено, предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятым решением, Главное управления МЧС России по Удмуртской Республике обратилось с апелляционной жалобой, которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование требований жалобы административный орган указывает на то, что фактически им было проведено административное расследование, регламентированное нормами КоАП РФ, к которому не применимы положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; отмечает соблюдение со своей стороны положений КоАП РФ в ходе административного расследования и последующего производства по делу об административном правонарушении, а также выдачу предписания в пределах полномочий административного органа.

Общество представило письменный отзыв на жалобу, в котором, не соглашаясь с доводами административного органа, приводит свои доводы о проведении в отношении него незаконной проверки. Соглашаясь с выводами суда, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Главное управление МЧС России по Удмуртской Республике 04.04.2013 поступило заявление от гражданина Семина А.В., проживающего в дер. Патраки Якшур-Бодьинского района Удмуртской Республики, от 29.03.2013, в котором он просил проверить ООО "Торговый дом "Стелс", расположенное по адресу гор. Ижевск, ул. Телегина, 30 на предмет соблюдения требований Федерального закона "О пожарной безопасности", правил пожарной безопасности. В заявлении указано: "В частности: наличие запасного выхода, складирование легковоспламеняющихся и ядовитых предметов: шины масла, средства пожаротушения. Вход в магазин загроможден товаром, на окнах установлены решетки. Потолок выполнен из легковоспламеняющегося материала" (л.д. 40).

Данное заявление Главным Управлением МЧС по Удмуртской Республике направлено в ОНД Ленинского района гор. Ижевска.

09.04.2013 государственным инспектором по пожарному надзору гор. Ижевска Каримовым Р.Р. по обращению Семина А.В. вынесено определение о возбуждении административного дела по ч. 1,3,4 ст. 20.4 КоАП РФ и проведении административного расследования по факту нарушения требований пожарной безопасности в помещениях магазина по ул. Телегина, 30 (л.д. 41).

В тот же день административным органом вынесено определение об истребовании у ООО ТД "Стелс" необходимых материалов, в том числе: свидетельства о гос. регистрации права собственности на помещения; информации по собственниками, арендаторам помещений (л.д. 42), обществу вручено уведомление о вызове представителя общества для проведения осмотра помещений и территорий, которое назначено на 10.04.2013 с 14.00 час. (л.д. 43).

10.04.2013 административным органом в присутствии и.о. директора общества Останина В.И., назначенного приказом от 08.04.2013 N 77, на время отпуска директора (л.д. 44), произведен в присутствии двух понятых осмотр помещений общества по адресу г. Ижевск, ул. Телегина, 30, которым зафиксированы выявленные нарушения требований пожарной безопасности (л.д. 45-47).

10.04.2013 административным органом обществу в лице представителя Останина В.И. вручено уведомление о вызове законного представителя общества в ОНД Ленинского района гор. Ижевска 15.04.2013 к 15 час., как указано в уведомлении, для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по факту совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1,3, 4, 8 ст. 20.4 КоАП РФ (л.д. 48).

15.04.2013 административным органом в отношении ООО ТД "Стелс" в присутствии и.о. директора общества Останина В.И. составлены 4 протокола об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1,3,4,8 ст. 20.4 КоАП РФ (по каждой части статьи составлен отдельный протокол), 19.04.2013 также в присутствии и.о директора Останина В.И. по результатам рассмотрения протоколов вынесено постановление N 03/339 (ПБ) о привлечении общества по ч.ч. 1,3, 4,8 ст. 20.4 КоАП РФ к ответственности в виде взыскания штрафов в общей сумме 150 000 руб.

Обществу также выдано предписание от 15.04.2013 N 58 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

ООО ТД "Стелс" не согласилось с привлечением его к административной ответственности и с выданным в его адрес предписанием и обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные обществом требования, суд первой инстанции исходил из того, что постановление является незаконным, а предписание является недействительным, поскольку фактически административным органом проведена внеплановая проверка в отсутствие распоряжения о ее назначении в нарушение положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Возбуждение дела об административном правонарушении по заявлению гражданина суд признал незаконным, поскольку указанные в заявлении обстоятельства не подтверждены другими доказательствами. Судом отмечено, что экспертиза не назначалась, осмотр помещений и истребование доказательств произведены в течение одного дня. Кроме того, суд сделал вывод, что без составления акта проверки законный представитель общества не знал, какие именно нарушения вменяются обществу, в связи с чем не мог организовать защиту юридического лица.

Изучив материалы дела, обсудив доводы сторон, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Апелляционный суд считает, что выводы суда о незаконности возбуждения дела об административном правонарушении и фактическом проведении внеплановой проверки не соответствуют обстоятельствам дела, следующим из представленных доказательств, а также основаны на неправильном применении норм материального права.

Действительно, в статье 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Вместе с тем, из положений Закона N 69-ФЗ не следует, что органы государственного пожарного надзора имеют право выдавать предписания и выносить постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности исключительно по результатам проверочных мероприятий (плановой или внеплановой проверки).

Данный вывод апелляционный суд обосновывает следующим.

Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее Закон N 69-ФЗ) установлено, что пожарная охрана - это совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ; профилактика пожаров - совокупность превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий.

Согласно пункту 9 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее Регламент N 375) должностные лица органов ГПН при исполнении государственной функции обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований пожарной безопасности.

В иных нормах законодательства в области пожарной безопасности конкретизируются полномочия, которыми наделены органы ГПН для исполнения своих обязанностей.

В статье 6 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:

выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара;

составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений.

Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре, в пункте 1 которого предусмотрено, что федеральный государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - органы государственного пожарного надзора), являющимися государственными инспекторами по пожарному надзору.

В пункте 5 Регламента N 375 предусмотрено, что предметом государственного надзора за выполнением требований пожарной безопасности органами власти, организациями и гражданами является, в том числе, соблюдение требований пожарной безопасности организациями и гражданами на объектах защиты, используемых (эксплуатируемых) ими в процессе осуществления своей деятельности.

В пункте 10.3.2 Регламента предусмотрено, что территориальные отделы (отделения, инспекции) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляют в установленном порядке производство по делам об административных правонарушениях.

В части 1 статьи 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении.

В силу пункта 3 части 1 указанной нормы Кодекса поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ).

Согласно части 3 статьи 28.1 Кодекса дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 4 части 4 этой же статьи Кодекса дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 Кодекса;

Частью 1 статьи 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что в случаях, если после выявления административного правонарушения в области пожарной безопасности осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения (часть 2 ст. 28.7 КоАП РФ).

Согласно части 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.

В силу части 6 ст. 28.7 КоАП РФ по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Из материалов дела следует, что в административный орган поступило заявление гражданина Семина А. В., из которого должностным лицом административного органа были установлены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

В связи с этим 09.04.2013 им было вынесено на основании ст. 28.1 КоАП РФ определение о возбуждении административного дела в отношении общества по факту нарушения требований пожарной безопасности и назначено проведение административного расследования.

Определение о возбуждении административного дела и проведении административного расследования по своему содержанию соответствует требованиям части 3 ст. 28.7 КоАП РФ.

Данное определение в соответствии с частью 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ в этот же день было вручено и. о. директора общества Останину В. И., действовавшему от имени общества на основании приказа N 77 от 08.04.2013.

Одновременно с этим этому же лицу были вручены определение об истребовании необходимых материалов от 09.04.2013 и уведомление о вызове представителя юридического лица для проведения осмотра помещений и территорий.

Из составленного 10.04.2013 протокола осмотра помещений следует, что при осмотре присутствовали и. о. директора общества Останин В. И. и понятые.

Частью 2 ст. 27.8 КоАП РФ установлено, что осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.

Таким образом, дело об административном правонарушении было возбуждено административным органом в соответствии с требованиями статей 28.1, 28.7 КоАП РФ, административное расследование определено провести при наличии на то законных и фактических оснований, возбуждение дела и протокол осмотра помещений оформлены в установленном порядке.

О совершении процессуальных действий (о возбуждении дела, о проведении административного расследования, об истребовании сведений, о проведении осмотра помещений, о времени и месте составления проколов об административных правонарушениях и рассмотрения дела) общество было извещено надлежащим образом путем вручения процессуальных определений и уведомлений, а также протоколов об административных правонарушениях Останину В.И., который на момент их вручения осуществлял полномочия директора общества. Приказ N 81 от 13.04.2013 об отмене приказа N 77 от 08.04.2013 административному органу не был представлен. Следовательно, при составлении протоколов 15.04.2013 административный орган обоснованно вручил Останину В. И. их копии, в которых содержалось извещение о времени и месте рассмотрения дела.

Материалами дела подтверждается, что определение о возбуждении административного дела и проведении расследования, определение об истребовании необходимых материалов, уведомление о вызове представителя для проведения осмотра помещений, протокол осмотра помещений были составлены государственным инспектором г. Ижевска по пожарному надзору Каримовым Р. Р., что соответствует требованиям Приказа МЧС России от 05.04.2012 N 176, в котором указано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.4 КоАП РФ, вправе составлять, среди прочих должностных лиц, государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору, а также соответствует корреспондирующим данному Приказу нормам пункта 3 части 2 статьи 23.34 КоАП РФ и части 1 статьи 28.3 КоАП РФ.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что уполномоченное должностное лицо административного органа в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях, возбудило дело об административном правонарушении в отношении общества, провело административное расследование (включая необходимые мероприятия по осмотру помещений и истребованию документов), по окончании которого составило протоколы об административном правонарушении.

Этим же должностным лицом вынесены оспариваемые предписание и постановление, что соответствует компетенции, установленной пунктом 3 части 2 статьи 23.34 КоАП РФ и пунктом 9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290.

На основании изложенного апелляционный суд пришел к выводу, что проведение проверочных мероприятий материалами дела не подтверждается, поскольку все представленные документы свидетельствуют о проведении административного расследования и всех процедур, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В связи с этим апелляционный суд признает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что предписание вынесено и доказательства административным органом получены по результатам проверочных мероприятий, а именно внеплановой выездной проверки, проведенной с нарушением требований Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В пункте 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" прямо предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

В тексте оспариваемых предписания и постановления также указано, что нарушения выявлены в помещениях общества в рамках проведения административного расследования.

Поскольку выдача предписаний, направленных на устранение нарушений, нормативно не обусловлена необходимостью проведения проверки (ст. 6 Федерального закона "О пожарной безопасности"), предусмотренное в законе право органов пожарного надзора выдать по итогам проведенной проверки обязательное к исполнению предписание (ч. 3 ст. 16, п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ), нельзя рассматривать в качестве нормативно установленного ограничения права этих органов на выдачу предписания в случае выявления нарушения в ином, не связанном с проведением проверки в соответствии с Законом N 294-ФЗ, законном порядке (позиция сформулирована и изложена в Постановлении ФАС Уральского округа от 30.07.2013 N Ф09-6541/13 по делу N А07-985/2012).

Между тем, указанный выше неправильный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения по делу по следующим основаниям.

Из предписания и постановления следует, что в них указано на наличие 35 нарушений обществом требований пожарной безопасности, установленных в арендуемых помещениях по адресу г. Ижевск, ул. Телегина, 30.

Указанные нарушения квалифицированы в постановлении по частям 1,3,4,8 ст. 20.4 КоАП РФ.

Доказательств, опровергающих факты нарушений, отраженные в протоколе осмотра, в протоколах об административных правонарушениях, в постановлении и предписании, заявитель не представил, следовательно, события правонарушений и фактические основания для выдачи предписания следует признать установленными.

Из системного толкования норм ст. 2.1, 26.1, 29.10 КоАП РФ следует, что административный орган, установив событие правонарушения, не ограничиваясь этим, должен при рассмотрении административного дела выяснить, виновно ли совершено противоправное деяние лицом, привлекаемым к административной ответственности.

При этом собранные в ходе административного производства доказательства в совокупности должны подтверждать выводы административного органа о виновности субъекта правонарушения, изложенные в постановлении.

Из оспариваемого постановления следует, что административный орган признал вину общества установленной, исходя из тех обстоятельств, что общество пользуется проверенными помещениями на основании договора аренды б/н от 13.02.2013.

Между тем в материалы судебного дела указанный договор аренды не представлен. Без изучения его положений невозможно установить, какая из сторон договора несет ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности в арендуемых помещениях.

В силу ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Аналогичным образом бремя доказывания распределяется и по делам об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Таким образом, поскольку обществом в данном деле оспариваются постановление и предписание, именно административный орган должен доказать, что постановление и предписание вынесены в отношении надлежащего субъекта (виновного лица).

Апелляционный суд полагает, что данное обстоятельства административным органом не доказано. Имеющиеся в материалах дела доказательства не подтверждают законность постановления и предписания.

В частности, общество представило в материалы дела дополнительное соглашение к договору аренды нежилых помещений б/н от 13.02.2013, которое также датировано 13.02.2013.

По дополнительному соглашению договор аренды дополнен пунктами 3.4.6, 3.4.7, 3.4.8, в которых стороны возложили на арендодателя помещений гражданина Биянова В. В. ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности, обязанность передать помещения в исправном противопожарном состоянии, обязанность по осуществлению капитального ремонта.

В ходе административного расследования данный документ административным органом не исследовался, а в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции данное доказательство им не оспаривалось, о его фальсификации не заявлено. Доказательств признания указанного дополнительного соглашения расторгнутым или незаключенным не представлено.

Установив данные обстоятельства, апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности административным органом в данном деле законности оспариваемых постановления о назначении административного наказания N 03/339 (ПБ) от 19.04.2013 и предписания N 58 об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 15.04.2013, вынесенных ОНД г. Ижевска ГУ МЧС по Удмуртской Республике в отношении ООО Торговый дом "СТЕЛС".

По изложенным основаниям, несмотря на ошибочность выводов суда первой инстанции, приведенных в мотивировочной части решения, судебный акт, принятый в пользу заявителя, апелляционный суд оставляет без изменения, а апелляционную жалобу заинтересованного лица - без удовлетворения.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции в соответствии с положениями ст. 110 АПК РФ с учетом результата рассмотрения спора.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05 сентября 2013 года по делу N А71-3930/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Е.Е.Васева С.Н.Сафонова