Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2013 г. N 13АП-19608/13

г. Санкт-Петербург

22 ноября 2013 г.

Дело N А56-29834/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 ноября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Зотеевой Л.В., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляевой Ю.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Петрова А.В. - по доверенности от 17.10.2012 N 78АА3147844;

от заинтересованных лиц 1 и 2: Фокина И.А. - по доверенности от 26.08.2013 N 70

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-19608/2013) Органа государственного контроля (надзора) Октябрьского территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.08.2013 по делу N А56-29834/2013 (судья Буткевич Л.Ю.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295,

к Органу государственного контроля (надзора) Октябрьскому территориальному отделу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту

о признании недействительным предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Октябрьского территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту (далее - заинтересованное лицо, Управление) от 29.03.2013 N 361.

Решением суда от 05.08.2013 заявление ОАО "РЖД" удовлетворено в полном объеме.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просит отменить решение суда и отказать Обществу в удовлетворении заявления. Податель жалобы не согласен с выводами суда: 1) о недостоверности результатов замера уровня шума по причине отсутствия понятых, подписки экспертов об уголовной ответственности за заведомо ложное заключение и расположения вблизи железной дороги автомобильной дороги, не позволяющей однозначно определить источник превышения шума; 2) о неприменении пункта 2.6 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

В судебном заседании представитель Управления поддержала доводы апелляционной жалобы.

Представитель ОАО "РЖД" просила оставить отказать в удовлетворении апелляционной жалобы и оставить решение суда без изменения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судебной коллегией в пределах доводов апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что в связи с обращением в Роспотребнадзор г.Санкт-Петербурга гражданина Бернцева В.А. на неудовлетворительные условия проживания, связанные с повышением уровня шума и загрязнения атмосферного воздуха при движении железнодорожного транспорта, на основании распоряжения начальника Октябрьского территориального отдела Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту от 12.03.2013 N 31 проведена внеплановая выездная проверка ОАО "Российские железные дороги", по адресу: Санкт-Петербург, станция Детское Село; г. Пушкин, ул. Железнодорожная, д. 24.

В ходе проверки выявлено, что при прохождении железнодорожного транспорта превышен ПДУ шума, регламентируемый СН 2.2.4/2.1.8.562-96. "2.2.4. Физические факторы производственной среды. 2.1.8. Физические факторы окружающей природной среды. Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки. Санитарные нормы" и СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы":

- в дневное время: при движении автотранспорта эквивалентного уровня звука на 9 дБА, максимального - на 3 дБА (фоновые уровни); при движении железнодорожного и автотранспорта эквивалентного уровня на 14-19 дБ А, максимального - на 3-10 дБА;

- в ночное время: при движении автотранспорта эквивалентного уровня звука на 6 дБА, максимального - на 4 дБА (фоновые уровни); при движении железнодорожного и автотранспорта эквивалентного уровня на 22-28 дБ А, максимального - на 13-20 дБА.

По результатам проверки составлен акт от 29.03.2013, в котором отражено также нарушение пункта 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", выразившееся в неустановлении для линий железнодорожного транспорта на участке рядом с жилой застройкой по адресу: город Санкт-Петербург, г. Пушкин, ул. Железнодорожная, д. 24, санитарных разрывов (расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов).

29.03.2013 Октябрьским территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту в адрес ОАО "РЖД" вынесено Предписание N 361, которым предписано в срок до 29.08.2013 представить в адрес Октябрьского территориального отдела Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту в письменном виде перечень мероприятий по устранению вышеперечисленных нарушений.

Не согласившись с указанным Предписанием, Общество обратилось в суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта.

Удовлетворяя заявление ОАО "РЖД", суд исходил из недостоверности результатов замеров, поскольку замеры уровня шума проведены в отсутствие понятых, а при проведении экспертизы эксперты не были предупреждены об уголовной ответственности за заведомо ложное заключение; нахождение вблизи дома автомобильной дороги не позволяет однозначно определить источник шума. Кроме того, суд пришел к выводу о неисполнимости пункта 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", поскольку обязанность по установлению санитарных разрывов возникает исключительно при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, судебная коллегия находит апелляционную жалобу обоснованной, решение суда - подлежащим отмене в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 1, п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека, обеспечивается посредством контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности, а также посредством государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

В ст. 11 Закона N 52-ФЗ предусмотрена обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с осуществляемой деятельностью выполнять требования санитарного законодательства.

На территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (п. 1, п. 3 ст. 39 Закона N 52-ФЗ).

На основании п. 2 ст. 44 Закона N 52-ФЗ государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется органами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

В соответствии с п. 2 ст. 50 Закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, в том числе об устранении выявленных нарушений санитарных правил, обязательные для исполнения в установленные сроки.

Из оспариваемого предписания следует, что оно вынесено в целях устранения выявленных Управлением нарушений СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Сантарно-защитный зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.06.2010 N 64 введены в действие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях". Названные правила устанавливают обязательные санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях, которые следует соблюдать при размещении, проектировании, реконструкции, строительстве и эксплуатации жилых зданий и помещений, предназначенных для постоянного проживания.

Пункт 6.1.1. СанПиН 2.1.2.2645-10 устанавливает, что допустимые уровни шума, а также требования к их измерению в жилых помещениях должны соответствовать гигиеническим требованиям к уровням шума на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки.

В соответствии с пунктом 6.1 СанПиН 2.1.2.2645-10 предельно допустимые уровни звукового давления, эквивалентные и максимальные уровни звука в помещениях жилых зданий и на территории жилой застройки приведены в приложении 3 к настоящим санитарным правилам.

Санитарные нормы СН 2.2.4./2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки", утвержденные постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31.10.1996 N 36 устанавливают классификацию шумов, нормируемые параметры и предельно допустимые уровни шума на рабочих местах, допустимые уровни шума в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки.

Согласно пункту 6.3 СН 2.2.4/2.1.8.562-96 допустимые значения уровней звукового давления в октавных полосах частот, эквивалентных и максимальных уровней звука проникающего шума в помещениях жилых и общественных зданий и шума на территории жилой застройки следует принимать по табл. 3.

Тем самым законодательно установлен максимальный уровень шума, допустимый при эксплуатации жилых зданий и помещений для постоянного проживания.

Факт превышения предельно-допустимого уровня шума при прохождении железнодорожного транспорта подтвержден заключением ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту" (л.д.19,20).

Согласно акту от 29.03.2013 проверка проводилась с участием представителей ОАО "РЖД", которые присутствовали при измерении уровня шума 22.03.2013 с 10.00 часов и возражений относительно измерений не представили, в связи с чем результаты дневных замеров уровней шума не могут быть поставлены под сомнение.

С выводом суда о недостоверности результатов измерений уровней шума в связи с отсутствием понятых судебная коллегия не может согласиться, поскольку проведение инструментальных замеров уровней шума как проводимое в ходе проверки мероприятие предусмотрено пунктом 9 распоряжения от 12.03.2013 N 31, в связи с чем установленные Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации требования к доказательствам по делу об административном правонарушении применению не подлежат.

Результаты проведенного в рамках проверки лабораторно-инструментальных исследования атмосферного воздуха и уровней шума, оформленного в виде экспертного заключения N 08/ТО-21 от 27.03.2013, также не может быть поставлено под сомнение из-за отсутствия подписки специалистов об уголовной ответственности за заведомо ложное заключение по тем же основаниям.

Согласно пункту 3 статьи 42 Закона N 52-ФЗ порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В силу части 4 статьи 42 Закона N 52-ФЗ организации, аккредитованные в установленном порядке, и эксперты, которые проводят санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок, несут ответственность за их качество и объективность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вышеназванная норма не содержит прямого указания о предупреждении специалиста об уголовной ответственности за заведомо ложное заключение либо аннулирование результатов исследования при отсутствии такого предупреждения.

По мнению суда апелляционной инстанции, наличие расположенной вблизи жилого дома автодороги также не может являться безусловным основанием для освобождения ОАО "РЖД" от соблюдения санитарных требований и выполнения требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Как следует из материалов дела, измерение шума производилось при различных условиях: 1) без прохождения ж.д. транспорта и при движении автотранспорта; 2) при прохождении грузового состава; 3) при прохождении электропоезда; 4) при прохождении электропоезда и движении автотранспорта; 5) при прохождении пассажирского поезда.

Таким образом, при проведении исследования учитывалась шумовая нагрузка, создаваемая автотранспортом.

Доказательств нарушения порядка проведенного исследования или его необъективности заявителем не представлено, выводы суда основаны исключительно на предположениях, а не доказательствах по делу.

Грубых нарушений, влекущих отмену результатов проверки в силу положений статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74, санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.).

Пунктом 1.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлено, что названные Санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Согласно подпунктам 2.1 и 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о неправомерности указания в оспариваемом предписании на нарушение заявителем пункта 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", поскольку согласно пункту 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предприятия, группы предприятий, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющиеся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять от жилой застройки санитарно-защитными зонами; санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Кроме того, судом не принято во внимание, что обязанность по установлению санитарно-защитной зоны возникла у общества в период действия пункта 1.2 СанПиН в редакции до внесения изменений N 3 от 09.09.2010, и не была им исполнена. С внесением изменений в редакцию пункта 1.2 СанПиН указанная обязанность общества не устранена.

Вместе с тем, делая вывод о неисполнимости предписания в этой части, суд не учел, что предписание не содержит указания на совершение конкретных действий, предоставляя возможность обществу разработать мероприятия по приведению в соответствие с установленными нормативами уровня шума при прохождении железнодорожного транспорта с учетом существующей санитарно-защитной зоны по адресу: Санкт-Петербург, станция Детское Село; г. Пушкин, ул. Железнодорожная, д. 24.

Таким образом, требования СанПиН 2.1.2.2645-10, СН 2.2.4./2.1.8.562-96, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 являются обязательными для применения в силу положений ст. 2, 11 Закона N 52-ФЗ, в соответствии с которыми юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны, в том числе, выполнять требования санитарного законодательства, а санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством, в том числе, обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Поскольку предписание принято Управлением в пределах его компетенции, соответствует требованиям действующего законодательства, не содержит неустранимых неясностей и противоречий, не возлагает на ОАО "РЖД" обязанность, не предусмотренную законодательством, и не является для заявителя неисполнимым, суд апелляционной приходит к выводу об отсутствии оснований для признания его недействительным.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда - отмене с вынесение нового судебного акта об отказе ОАО "РЖД" в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05 августа 2013 года по делу N А56-29834/2013 отменить.

В удовлетворении заявления Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании недействительным предписания Октябрьского территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту от 29.03.2013 N 361 отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Л. В. Зотеева Л. А. Шульга