Пояснительная записка к проекту федерального закона N 216152-3 "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 216152 "О плате за негативное воздействие на окружающую среду"

Законопроект "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" направлен на урегулирование правоотношений, возникающих при взимании неналогового платежа - платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее - плата). Принцип платности негативного воздействия заложен в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и имеет цель включения экономических рычагов регулирования деятельности природопользователей посредством создания у них заинтересованности в снижении негативного воздействия на окружающую среду в процессе производства, проведения работ и оказания услуг. При этом плата в приоритетном порядке рассматривается как регулятивный механизм, стимулирующий природоохранную деятельность хозяйствующих субъектов, в том числе переход к использованию наилучших существующих технологий (НСТ).

Концепция законопроекта учитывает требования, изложенные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2006 году, которые состоят в том, чтобы исключить возможность принятия индивидуальных решений по размерам платежей для каждого плательщика и стимулировать переход на современные энергоэффективные технологии.

В связи с этим в законопроекте особое внимание уделено вопросам начисления платы, которая может в размере 70 процентов оставаться в распоряжении хозяйствующего субъекта при условии проведения природоохранных мероприятий, и плата идет в зачет их стоимости.

При превышении технологических нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду, установленных на основе НСТ, плата рассчитывается с повышающим коэффициентом 5.

Исключению практики установления размера платы в индивидуальном порядке субъектам хозяйственной деятельности служит принцип декларирования, введение которого в законопроект позволяет устранить бюрократическую зависимость и индивидуальный подход к установлению размеров платы.

В представленной редакции законопроекта существенно расширены положения, уточняющие объекты исчисления и взимания платы. В частности, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" наряду с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросами таких веществ в водные объекты, размещением отходов производства и потребления, предполагается платность негативного воздействия на окружающую среду от шумового, теплового, вибрационного, электромагнитного, радиационного, микробиологического воздействия. Поэтому данные виды физического воздействия отнесены к категории иных видов негативного воздействия, за которые предполагается взимание платы по мере создания прецедента на практике. Согласно законопроекту субъектам Российской Федерации предоставляется право вводить плату за указанные воздействия в инициативном порядке, и до внесения изменений в федеральный закон о плате, в котором эта инициатива будет закреплена в виде норм, действующих на всей территории Российской Федерации, соответствующий субъект Российской Федерации может самостоятельно устанавливать ставки платы, круг плательщиков, платежную базу и иные элементы платы за такие виды воздействия. Суммы платы за указанные виды негативного воздействия до внесения изменений в федеральный закон будут поступать в соответствующие бюджеты субъекта Российской Федерации.

В законопроекте уточнен круг уполномоченных органов, осуществляющих администрирование платы. Помимо федерального администратора, которым является в настоящее время Ростехнадзор и его территориальные органы, соответствующими полномочиями наделяются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы исполнительной власти муниципальных образований, так как согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации плата распределяется по уровням бюджетной системы в пропорции:

20% - на федеральный уровень;

40% - на уровень субъекта Российской Федерации

40% - на муниципальный уровень.

Согласно законопроекту уточнен порядок постановки на учет в качестве плательщиков, в частности определены сроки подачи заявления, а также прописаны действия уполномоченных органов в случаях, когда плательщик не произвел в установленные сроки постановку на учет. Детально представлен механизм возврата платы плательщику в случаях излишне уплаченной платы. А если имеет место нарушение закона о плате со стороны имеющих обязанность по плате, но уклоняющихся от этого плательщиков, то в этом случае предполагается в судебном порядке взыскание платы за счет денежных средств и иного имущества, которое находится в собственности неплательщика.

Большое внимание в законопроекте уделено вопросам контроля правильности исчисления платы, который осуществляет федеральный администратор и его территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Муниципальный контроль осуществляется в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Осуществление контроля производится на предмет определения полноты и своевременности уплаты платы.

В случаях обнаружения нарушений положений данного закона применяются меры административной, дисциплинарной и уголовной ответственности. В частности хозяйствующий субъект не имеет права на деятельность при отсутствии разрешения уполномоченных органов и соответствующей постановки на учет в качестве плательщика. При существенном расхождении декларируемых размеров платы за негативное воздействие и фактических значений этого воздействия в случаях превышения допустимых нормативов недоимки по плате могут взыскиваться в порядке, установленном в законопроекте.

Важное место занимает положение законопроекта, касающееся системы нормирования негативного воздействия и установления допустимых нормативов для целей взимания платы. В законопроекте для хозяйствующего субъекта устанавливается возможность постепенного перехода на технологическую систему нормирования. В настоящее время действует система санитарно-гигиенического нормирования, основанная на нормативах предельно-допустимых концентраций и содержания (ПДК и ПДС) загрязняющих веществ в единице объема окружающей среды, которые определяются расчетным методом по каждому загрязняющему веществу с учетом специфики производственного процесса. Методом определения фактических значений ПДК и ПДС являются контрольные разовые измерения, которые не в полной мере учитывают воздействие хозяйственного объекта на окружающую среду в отчетном периоде, за который рассчитывается плата. Нормативы допустимого воздействия устанавливаются в значительной мере произвольно, а загрязнения, превышающие допустимые нормативы, относятся к разряду временно согласованных выбросов и сбросов (ВСС и ВСВ), которые именуются лимитами и которые подлежат согласованию. Значение лимитов пересматривается с учетом результатов реализации плана мероприятий по сокращению негативного воздействия. Серьезным недостатком системы санитарно-гигиенического нормирования является ограничение негативного воздействия в зависимости от степени вреда здоровью населения и жизнедеятельности экосистем. Такой ориентир не создает мотивации к снижению негативного воздействия и одновременно является тормозом для экономического роста. Кроме того, сама процедура установления допустимых нормативов и лимитов на санитарно-гигиенической основе носит сугубо субъективный характер. Поэтому сложилась парадоксальная ситуация: все хозяйствующие субъекты укладываются в норматив более чем на 90 процентов, а экологическая ситуация не улучшается.

Для устранения указанного недостатка в законопроекте предлагается задействовать новую систему нормирования, основанную на технологических нормативах, которые отражают значения негативного воздействия в расчете на единицу произведенной продукции. Очевидно, что снижение негативного воздействия в системе технологического нормирования будет связываться с совершенствованием технологических процессов, результатом которого станет автоматическое снижение загрязнений, как в расчете на единицу продукции, так и в целом за отчетный период.

В законопроекте устанавливается стимул перехода к наилучшим существующим технологиям, во-первых, через использование системы технологического нормирования, во-вторых, посредством установления допустимого норматива, ориентированного на технологический стандарт НСТ. За негативное воздействие, превышающее допустимый норматив НСТ плата рассчитывается с повышающим коэффициентом.

В течение трех лет в законопроекте устанавливается возможность использовать любую систему нормирования по выбору хозяйствующего субъекта. Однако через три года со дня вступления закона в силу предусматривается полный перевод механизма платы на систему технологического нормирования. За этот период должен сформироваться реестр НСТ, а также должны быть установлены допустимые нормативы, ориентированные на технологические показатели. Таким образом, механизм технического регулирования будет подкрепляться механизмом платы, создавая экономический стимул для совершенствования производственных процессов, экологической модернизации основных фондов. Технологический норматив нельзя установить субъективно, так как это вполне объективный показатель, определяемый расчетным методом на основе проектной документации.

Возможность декларирования допустимого норматива на основе расчетных данных, учитывающих технологические характеристики процесса производства, во многом исключает для природопользователя возможность предоставления недостоверной информации. Переход к использованию НСТ сам по себе имеет большое природоохранное значение. При этом оздоровление экологической ситуации достигается без каких-либо специальных затрат. Такой подход особенно актуален в свете решения задачи по удвоению ВВП в среднесрочной перспективе и сохранению благоприятной окружающей среды.

Отказ от санитарно-гигиенических показателей применительно к механизму платы не означает, что они не будут использоваться вообще. Более того, использование этих показателей обязательно при установлении размеров ставок платы за загрязнения, так как только с их помощью можно установить относительную опасность загрязняющих веществ с тем, чтобы для опасных веществ ставки платы были выше, чем для менее опасных веществ. Кроме того, санитарно-гигиенические показатели потребуются при разработке нормативов качества окружающей среды, которые будут служить основой для лимитирования хозяйственной деятельности на конкретной территории. Это позволит отказаться от неэффективных временно согласованных лимитов и перейти к системе природоохранных лимитов. По мере развития этих отношений законопроект может быть дополнен соответствующими нормами.

Существенно переработан раздел законопроекта, затрагивающий права и обязанности плательщиков платы, администраторов платы и иных лиц, участвующих в правоотношениях по взиманию данной платы.

В законопроекте не реализовано предложение по законодательному установлению перечня загрязняющих веществ, облагаемых платой. Нецелесообразность этого предложения обусловлена тем, что жесткое фиксирование номенклатуры загрязняющих веществ в законе не позволит гибко отреагировать на появление новых веществ, а также подвести под механизм платы новые виды физического воздействия, которые имеют иные единицы измерения, чем единицы массы. В связи с этим предполагается использовать подзаконные нормативные правовые акты для установления перечня загрязняющих веществ, а также для нормативного регулирования иных видов физического воздействия на окружающую среду, подпадающих под механизм платы.

Вопрос о четком разграничении полномочий по взиманию платы между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации получил свое решение посредством установления прав и обязанностей этих органов в отношении объектов хозяйственной деятельности, относящихся к ведению Российской Федерации и к ведению субъекта Российской Федерации. При этом федеральный уполномоченный орган и его территориальные органы контролируют объекты федерального подчинения. Уполномоченные органы субъекта Российской Федерации контролируют исключительно объекты регионального и местного подчинения.

Принятие законопроекта потребует внесения изменений в ряд законодательных актов: Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также в законодательство о местном самоуправлении.

Оценивая законопроект с финансово-экономических позиций, следует отметить, что его реализация не связана с затратами за счет средств федерального бюджета. Принятие законопроекта будет способствовать экологическому оздоровлению социально-экономического развития в ближайшей и долгосрочной перспективе.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду"

Принятие и введение в действие проекта федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" не потребует дополнительных расходов федерального бюджета, так как плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к контролируемым параметрам доходов бюджета, и ее взимание, в настоящее время предусмотренное по ставкам, установленным в Постановлении Правительства Российской Федерации N 344 от 12 июня 2003 года "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", не предусматривается в уменьшенном размере. Расчет платы осуществляется с коэффициентами индексации ставок платы в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.

Принятие законопроекта обеспечит плановые поступления платы в соответствующий бюджет, позволит стимулировать хозяйствующих субъектов к осуществлению за собственный счет природоохранных мероприятий, включающих переход на наилучшие существующие технологии, создаст предпосылки для оздоровления экологической ситуации в стране и обеспечит экологическую безопасность экономического роста.

Депутат Государственной Думы

В.А. Грачев

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду"

В случае принятия проекта федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" подлежат изменению:

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год";

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Глава 25. "Налог на прибыль организаций". Статья 254. "Материальные расходы", пункт 1, часть седьмая (в части платежей за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду). Статья 270. "Расходы, не учитываемые в целях налогообложения" (в части суммы платежей за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду);

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункт 1, часть седьмая" следует читать "пункт 7, часть первая"

Федеральный закон "Об охране окружающей среды";

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 года N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления";

Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "28 августа 1992 года"

Депутат Государственной Думы

В.А. Грачев