Пояснительная записка к проекту федерального закона N 494404-4 "О розничной торговле" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О розничной торговле"

Отношения в сфере розничной торговли в Российской Федерации регулируются нормами гражданского и административного законодательства. К первому относятся Гражданский кодекс РФ (прежде всего параграфы "Розничная купля-продажа" и "Поставка товара" главы "Купля-продажа") и Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей". Ко второму - Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП), федеральный закон "О защите конкуренции", федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)", федеральный закон "О техническом регулировании" и принятые в соответствие с ним технические регламенты (до их принятия - обязательные требования государственных стандартов), федеральные законы "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", "Об ограничении розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе", "Об ограничении курения табака", а также федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" N 131-ФЗ от 06.10.2003.

ГК РФ определяет договор розничной купли-продажи как публичный договор и достаточно детально регламентирует его существенные условия, договор же поставки не является публичным, поэтому его существенные условия практически ничем не ограничены. Закон РФ "О защите прав потребителей", регулирующий отношения между продавцом и гражданина-потребителем, презюмируя неравенство второго с первым в части товароведческой и юридической компетентности, компенсирует его при спорах сторон определенными процессуальными преференциями гражданину-потребителю.

КоАП устанавливает административную ответственность продавца за нарушение обязательных требований действующего законодательства, содержащихся в перечисленных выше федеральных законах, а также в подзаконных актах, важнейшими из которых являются Правила продажи отдельных видов товаров, Правила продажи товаров по образцам, Правила комиссионной торговли и иные правила, утвержденные постановлениями Правительства РФ. Закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)" определяет порядок проведения надзорных мероприятий и ограничивает их частоту, в том числе в сфере розничной торговли.

Федеральный закон "О защите конкуренции" определяет условия, при которых хозяйствующие субъекты попадают под правовой режим антимонопольного регулирования, и устанавливает его основные правила.

Законодательство о техническом регулировании устанавливает обязательные требования к товарам, предлагаемым поставщиком или продавцом к продаже, направленные на обеспечение безопасности жизни и здоровья покупателей и недопущение введения их в заблуждение относительно существенных потребительских характеристик товара, и определяет порядок подтверждения соответствия товаров этим требованиям. Это законодательство также устанавливает порядок разработки, утверждения и применения стандартов разного уровня.

Отраслевые законы устанавливают ограничения права поставщика и продавца свободно предлагать к продаже и продавать товары, ограниченные в обороте, в том числе связанные с размещением торговых объектов, осуществляющих розничную продажу алкогольной и табачной продукции, и наделяют органы государственной власти субъектов РФ полномочия по регулированию их торгового оборота.

Наконец, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" определяет в качестве одного из вопросов местного значения и, следовательно, одного из полномочий органов местного самоуправления создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли. Поскольку никакой иной федеральный закон не относит эту задачу ни к вопросам регионального или федерального значения, ни к предметам совместного ведения, именно органы местного самоуправления оказываются ответственными за состояние сферы розничной торговли на подведомственных территориях. Граждане вправе спрашивать с именно с них за территориальную доступность услуг торговли, между тем эти органы в настоящее время не наделены какими-либо полномочиями по регулированию в этой сфере.

Не имеют полномочий по регулированию в сфере розничной торговли, за исключением регулирования розничной продажи алкогольной продукции, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что снимает с них ответственность за решение общих для торговых организаций региона инфраструктурных проблем, и прежде всего проблемы подготовки и повышения квалификации кадров отрасли.

Регулирование исключительно с федерального уровня не способствует смягчению неизбежных конфликтов между интересами крупного торгового бизнеса (как правило, сетевого) и малого и среднего, не выдерживающего конкуренции торговых сетей. А это приводит к сокращению самозанятости и занятости по найму, росту безработицы со всеми их негативными социальными последствиями. Теми же последствиями чревато и сокращение доли товаров отечественного производства в валовом розничном товарообороте.

Общественные объединения потребителей, их ассоциации и союзы Законом РФ "О защите прав потребителей" наделены правом контроля за соблюдением продавцом правил торгового обслуживания и прав потребителей. Однако понятия "надзор" и "контроль" в действующем законодательстве не определены и не разведены и зачастую используются как синонимы, что создает значительные трудности правоприменения, в том числе в оценке законности и обоснованности конкретных контрольных мероприятий общественных объединений потребителей.

Действующее законодательство не содержит каких-либо норм, способствующих разрешению проблем в отношениях между продавцами и изготовителями, а также другими поставщиками товаров продавцам. Так, продавец сейчас вправе требовать возмещения в порядке регресса убытков в связи с исполнением им законных требований покупателя, приобретшего у него товар ненадлежащего качества только от лица, с которым он связан договором поставки данного товара. Если этот поставщик к моменту регрессного требования продавца уже отсутствует или неплатежеспособен, продавец лишается возможности законно возместить указанные убытки.

Со своей стороны, многие изготовители и другие поставщики товаров считают дискриминационной практику торговых сетей, устанавливающих для них "плату за вход" (бонусы), которая не имеет в настоящее время определенного правового статуса. Необходимым условием такой практики является доминирование ее субъекта, а ее достаточное условие - непубличность договора поставки товаров. Опыт показывает, что доминирующее положение на конкретных товарных рынках достигается межрегиональными сетевыми компаниями при их доле на местном или региональном розничном рынке, намного меньшей порога, установленного законодательством о защите конкуренции.

Следует также отметить, что важнейший нормативный правовой акт государственного регулирования в сфере розничной торговли - Правила продажи отдельных видов товаров, утвержденные Правительством РФ, содержит значительное количество норм, ограничивающих права граждан, а такие нормы в соответствии с Конституцией РФ должны устанавливаться федеральными законами.

Для устранения существующих пробелов и противоречий в нормативном правовом регулировании в сфере розничной торговли настоящий законопроект предусматривает:

- расширить полномочия субъектов Российской Федерации и наделить органы местного самоуправления полномочиями по регулированию розничной торговли;

- определить функцию контроля как частичную по отношению к надзору, не предусматривающую самостоятельное применение санкций за нарушения;

- определить порядок муниципального контроля и порядок общественного контроля в сфере розничной торговли;

- установить специальные, существенно более низкие, чем общие, пороги доминирования хозяйствующих субъектов и специальные меры антимонопольного регулирования в сфере розничной торговли;

- наделить продавца правом на возмещение ущерба изготовителем или иным поставщиком при его вине без наличия договора поставки данного товара между ними;

- определить правовой статус услуги по размещению продавцом товара в соответствии с заявкой его поставщика;

- поднять на уровень федерального закона обязательные требования к торговым объектам, персоналу, торговому процессу, организации отдельных форм торговли (самообслуживание, комиссионная торговля, дистанционная торговля и т.д.).

Полномочия Российской Федерации по государственному регулированию розничной торговли предлагается дополнить полномочиями по регулированию цен на отдельные виды товаров, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, ограничив методы такого регулирования установлением предельного уровня цен либо установлением обязанности продавца предоставлять потребителю информацию об отпускной цене изготовителя соответствующего товара, а также полномочиями по установлению максимальной допустимой доли импортных товаров в общем объеме розничного торгового оборота продовольственных товаров (кроме алкогольной продукции), обязательной для всех продавцов таких товаров.

На субъектов Российской Федерации законопроект предлагает дополнительно возложить полномочия по принятию и реализации региональных программ подготовки и повышения квалификации кадров для розничной торговли.

Органы местного самоуправления, не имеющие сегодня полномочий по регулированию внутренней торговли, предлагается наделить следующими полномочиями:

- по установлению норм территориальной доступности объектов розничной торговли и обеспеченности ими населения, а также принятию мер, необходимых для реализации этих норм, включая ведение реестра торговых объектов;

- по организации торгового обслуживания отдельных категорий граждан, имеющих установленные законодательством права на льготы в сфере розничной торговли;

- по установлению ограничений времени работы торговых объектов общей площадью свыше 2500 квадратных метров, в случае, если доля общей площади таких объектов превышает половину общей площади всех торговых объектов, действующих на территории городского поселения.

Принятие настоящего законопроекта не потребует внесения изменений и дополнений в акты федерального законодательства, а также дополнительных расходов из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О розничной торговле"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О розничной торговле" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона к проекту федерального закона
"О розничной торговле"

В связи с принятием Федерального закона "О розничной торговле" не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение, дополнение или принятие актов федерального законодательства.