Заключение на проект федерального закона N 480013-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва по конституционному законодательству и государственному строительству
на проект федерального закона N 480013-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (об уточнении подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом)

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен указанный проект федерального закона, внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предлагается внести ряд изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), целью которых является приведение норм главы 23 Кодекса, устанавливающей полномочия судей, органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в соответствие со структурой и функциями федеральных органов исполнительной власти, измененными в ходе проведения административной реформы, уточнение полномочий субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях с учетом внесенных изменений в части разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также уточнение составов отдельных административных правонарушений в области охраны собственности, охраны окружающей природной среды, на транспорте, в области дорожного движения и в ряде других областей правоотношений.

Для реализации заявленных целей предлагается внесение изменений в общие положения Кодекса, в ряд статей Особенной части и в статьи глав 22 и 23, устанавливающих компетенцию органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Рассмотрев законопроект, Комитет сообщает следующее.

Обозначенные цели законопроекта представляются заслуживающими внимания, требующими реализации и не вызывают возражений.

Вместе с тем, предлагаемые способы их решения в достаточной степени автором не проработаны.

Законопроект содержит ряд положений, требующих серьезных обоснований с позиций целесообразности предлагаемых изменений, некоторые из новелл представляются не соответствующими общей концепции Кодекса, другие требуют приведения в соответствие с федеральными законами, регулирующими соответствующие общественные отношения.

По тексту законопроекта имеются следующие замечания.

1. Предложенные изменения общих положений Кодекса в части разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и установления подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 1.3.1) требуют приведения в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым урегулирован вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства. Полагаем, что Кодекс должен воспроизвести положения, относящиеся к предмету правового регулирования указанного Федерального закона. Однако, предложенная редакция проектируемой статьи 1.3.1 Кодекса (пункт 2 статьи 1 законопроекта) отличается от регулирования этого вопроса в подпункте 39 части 2 статьи 26.3 указанного закона.

Учитывая изложенное, полагаем, что редакция статьи 1.3.1 Кодекса требует доработки.

Кроме того, следует отметить, что абзац второй, которым предлагается дополнить часть 4 статьи 1.3 Кодекса, не соответствует как наименованию указанной статьи, так и ее логике в целом, поскольку этой статьей установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, что отражено и в ее наименовании.

К недостаткам законопроекта также следует отнести непредоставление полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях учреждениям органов исполнительной власти Российской Федерации и их должностным лицам, что не соответствует Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации (пункт 3 статьи 26.11).

2. Изменения, которые предлагается внести в статьи Особенной части Кодекса, также нуждаются в согласовании с действующим федеральным законодательством, а также в обосновании их необходимости.

Так, в пояснительной записке никак не обосновано выделение в самостоятельную часть такого состава правонарушения, предусмотренного действующей редакцией статьи 7.1 Кодекса, как самовольное занятие земельного участка, тем более, что указанный состав и второй состав правонарушения, предусмотренный указанной статьей, - "использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю..." практически одинаковы по противоправности действий и их общественно вредным последствиям, что предполагает одинаковую меру ответственности. По сути и то, и другое действие - это самовольный захват земли. Сведений о том, что применение статьи в действующей редакции по какой-либо причине на практике затруднено, не представлено, поэтому и целесообразность ее изменения вызывает сомнение.

3. Дополнение статьи 7.2 Кодекса частью 5, устанавливающей ответственность за уничтожение, повреждение или снос пунктов мониторинга объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, представляется излишним, поскольку по существу предлагаемая новая часть дублирует часть 3 указанной статьи, которой предусматривается ответственность за такой состав правонарушения как уничтожение, повреждение или снос стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением. Указанные противоправные действия по существу аналогичны, поскольку в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" государственным мониторингом окружающей среды является комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

4. Сфера действия статьи 7.8 Кодекса, которой устанавливается административная ответственность за нарушение режима использования земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта, зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в редакции законопроекта имеет целью защиту окружающей природной среды, а не права собственности, что предполагает ее отнесение к главе 8 Кодекса.

Кроме того, в наименовании и диспозиции части 1 указанной статьи Кодекса имеются терминологические неточности. Так, словосочетание "использование земельного участка" не соответствует положениям статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, согласно которым водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности, то есть используются термины "специальный режим хозяйственной и иной деятельности", "ограничения хозяйственной и иной деятельности", а не "режим использования земельного участка".

5. Следует отметить, что проектируемая редакция статьи 7.9 Кодекса не соответствует Лесному кодексу Российской Федерации, в соответствии с которым получения специального разрешения на использование лесного участка не требуется.

6. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации следует привести положения проектируемых статей 8.7 и 8.8 Кодекса.

Законопроектом предлагается изложить указанные статьи в новой редакции и установить административную ответственность соответственно за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв и за использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, что не соответствует статье 6 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой объектом земельных отношений является земельный участок, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке.

7. Один из составов правонарушений в проектируемой части 6 статьи 11.1 Кодекса, а именно переезд через железнодорожные пути (общего и не общего пользования) дублирует имеющуюся в Кодексе статью 12.10, которой установлена ответственность за нарушение правил движения через железнодорожные пути, что недопустимо, поскольку порождает коллизию норм и затрудняет применение ответственности на практике. Другой состав - "нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта на железнодорожных путях (общего и не общего пользования" нуждается в конкретизации, поскольку не ясно, за какие именно нарушения устанавливается ответственность. Представляется, что не все нарушения отличаются одинаковой степенью общественной вредности и влекут вредные последствия. Полагаем, что как отсутствие указания на конкретные действия, так и отсутствие правил как единого документа создаст трудности в правоприменительной практике.

8. Дополнительного обсуждения требует предложение об исключении статей 11.18 и 11.19 Кодекса, которыми устанавливается ответственность соответственно за безбилетный проезд и за нарушение правил провоза ручной клади, багажа и грузобагажа, поскольку статьей 1.3 для субъектов Российской Федерации устанавливается подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, и в то же время предлагается исключать отдельные статьи из Особенной части Кодекса, передавая решение этих вопросов на усмотрение субъектов Российской Федерации.

9. Следует отметить что в части 3 статьи 14.4 и части 1 статьи 14.5 Кодекса устанавливается ответственность по существу за одно и то же правонарушение - продажу товаров при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце, что приведет к конкуренции указанных статей и создаст трудности в применении их на практике.

Кроме того, в санкции статьи 14.4 предусматривается наказание в виде административного штрафа с альтернативной конфискацией, однако в часть 2 статьи 23.1 Кодекса, устанавливающую полномочия судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях в случае их передачи судье на рассмотрение соответствующим органом или должностным лицом, надлежащие изменения не внесены.

Также в санкциях обеих статей следует уточнить круг субъектов административного правонарушения на предмет их соответствия Закону Российской Федерации "О защите прав потребителей", регулирующему правоотношения в данной области.

Следует добавить, что новая редакция наименования статьи 14.4 Кодекса "Незаконная продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг" не охватывает полностью содержания статьи, которая дополняется новой частью, предусматривающей ответственность за поставку, продажу или хранение в целях сбыта товаров без надлежаще оформленных изготовителем или поставщиком (продавцом) товарно-сопроводительных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце.

10. Предлагая установить ответственность в статье 14.27 Кодекса за нарушение установленного порядка организации и проведения азартных игр, следует иметь в виду, что не каждое нарушение установленного порядка имеет общественную вредность и должно наказываться административной санкцией. Полагаем, что в данном случае следует конкретизировать, за какое именно нарушение устанавливается ответственность.

Кроме того, представляется целесообразным выделить ответственность за нарушение порядка организации и проведения азартных игр в самостоятельную статью, в частности, в целях приведения круга субъектов данного правонарушения в соответствие с Федеральным законом "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым деятельность по организации и проведению азартных игр осуществляют только юридические лица.

Разного рода замечания имеются и к положениям других проектируемых статей Особенной части Кодекса, в основном на предмет несоответствия сформулированных составов правонарушений терминологии либо (в той или иной части) отдельным положениям регулирующих законов.

11. Дополнение, которое предлагается внести в часть 4 статьи 25.5 Кодекса, а именно после слов "протокола об административном правонарушении" дополнить словами ", а при проведении административного расследования - с момента вынесения определения (постановления) о возбуждении дела об административном правонарушении", не соответствует новой редакции указанной части, принятой Федеральным законом "О внесении изменений в статью 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 27.11.2007 года N 273-ФЗ, где уточняется порядок (момент) допуска защитника и представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении.

12. Представляется, что содержание частей 3 и 4 статьи 22.2 Кодекса, которыми регулируются полномочия должностных лиц органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и должностных лиц учреждения, осуществляющего федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней, не относится к общим положениям раздела "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", и, кроме того, дублирует имеющиеся в Кодексе статьи 23.4 и 23.54.

С учетом изложенного полагаем необходимым обсудить целесообразность предлагаемого изменения.

13. Изменения, которые вносятся в статьи главы 23 Кодекса, нуждаются в тщательном постатейном анализе.

Смешение предлагаемых подходов - путем указания конкретного федерального органа исполнительной власти и путем указания на функцию федерального органа исполнительной власти в проектируемой редакции ряда статей 23 главы Кодекса, во-первых, привело к дублированию компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, что недопустимо в правоприменительной практике, и, во-вторых, нарушило структуру главы и ее терминологическое единообразие, поскольку в действующей редакции (с учетом меняющейся структуры и функций федеральных органов исполнительной власти) принято указание только на функцию федерального органа исполнительной власти, то есть применяются следующие формулы "государственный орган, уполномоченный в области...", "органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области...", "органы, осуществляющие государственный контроль за...".

Неверным представляется и применение в статьях 23.9, 23.12, 23.15, 23.30, 23.31 Кодекса формулировки "соответствующие подразделения", не употребляемой в других статьях 23 главы Кодекса.

Требуется тщательная проверка ссылок на номера статей в статье 23.1 Кодекса, устанавливающей полномочия судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, соответственно предлагаемым изменениям вида наказания в санкциях статей Особенной части.

Указанные законопроектом полномочия органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях нуждаются в проверке на предмет соответствия федеральным законам, регулирующим правоотношения в тех или иных областях, а также положениям о соответствующих федеральных органах исполнительной власти.

Так, например, не понятна причина исключения из статьи 23.13 (пункт 22 законопроекта) части 2 статьи 14.4, предусматривающей ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей, учитывая, что в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору и сфере защиты прав потребителей и благополучия населения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322, в ее компетенцию входит контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг и аккредитации испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности продукции, а также проверка их деятельности в части работы по подтверждению соответствия продукции и выданных сертификатов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в пункте 6 указанной статьи следует привести в соответствие с Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (пункт 2 статьи 46) перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих собственные санитарные службы.

В части I статьи 23.21 Кодекса в новой редакции не указаны статьи 8.6 и 8.7 при том, что в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года N 689, в компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, входит государственный контроль за выполнением требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ответственность за указанные действия установлена статьей 8.6 Кодекса) и выполнением требований земельного законодательства об исполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (статья 8.7 Кодекса).

Нуждается в уточнении и предлагаемое перераспределение полномочий между контролирующими органами федерального уровня и соответствующими органами субъектов Российской Федерации.

14. Далее следует отметить, что предложение о дополнении статьи 28.3 Кодекса пунктами 87 - 89 не соответствует имеющейся в указанной статье нумерации пунктов, поскольку она уже дополнена пунктом 87 Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ.

В абзаце первом части 2 статьи 28.3 Кодекса следует уточнить, какие "иные государственные органы" имеются в виду - федерального уровня или уровня субъектов Российской Федерации.

Также нуждается в уточнении пункт первый части 2 указанной статьи, содержащий полномочия должностных лиц органов внутренних дел (милиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях, поскольку непонятно, почему к их компетенции не отнесена проектируемая часть 3 статьи 14.4 Кодекса об ответственности за поставку, продажу или хранение в целях сбыта товаров без надлежаще оформленных изготовителем или поставщиком (продавцом) товарно-сопроводительных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце.

Целесообразным представляется обсуждение вопроса об исключении из компетенции милиции составления протоколов по статье 6.6 Кодекса, устанавливающей ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения, и части 2 статьи 14.4 - за продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей.

В настоящее время по указанным правонарушениям протоколы об административных правонарушениях составляются наряду с должностными лицами органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека также должностными лицами органов внутренних дел (милиции).

Нуждается в уточнении правильность исключения из компетенции органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, части 1 статьи 14.34, устанавливающей ответственность за разработку и утверждение схемы размещения торговых мест на розничном рынке без согласования с органами, уполномоченными на осуществление контроля за обеспечением пожарной безопасности, за охраной общественного порядка, а также с органами по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения или органами по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Обозначение органов, осуществляющих государственный экологический контроль, в пункте 37 статьи 28.3 следует привести в соответствие со их обозначением в статье 23.39 Кодекса.

По предлагаемой редакции статьи 28.3 имеется и ряд других замечаний. В связи с этим, следует отметить, что данная статья в целом нуждается в тщательной проверке на предмет полноты и правильности перечня статей, по которым соответствующие должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

Также следует иметь в виду, что на рассмотрении Государственной Думы находится ряд законопроектов о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих уточнение полномочий органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, которые следует рассматривать с учетом данного законопроекта.

Вместе с тем, полагаем, что изложенные замечания, предполагающие серьезную доработку законопроекта, по существу не носят концептуального характера и могут быть устранены в процессе дальнейшей работы над ним.

На основании изложенного, законопроект рекомендуется Комитетом к принятию в первом чтении с дальнейшей доработкой с учетом изложенных замечаний и предложений.

Утверждено на заседании Комитета 20 марта 2008 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин