Заключение на проект федерального закона N 272749-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования) (не действует)

Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва
на проект федерального закона N 272749-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования), внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Островским, И.В. Лебедевым, депутатом Государственной Думы четвертого созыва Е.Ю. Соломатиным

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава.

Проектом федерального закона N 272749-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект) устанавливается иная процедуру замещения должности главы муниципального образования. Согласно законопроекту наделение лица полномочиями главы муниципального образования должно осуществляться представительным органом муниципального образования по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В случае двукратного отклонения кандидатуры проводятся консультации, по результатам которых высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации либо вносит предложение о кандидатуре, либо назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.

Временно исполняющего обязанности главы муниципального образования высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначает также в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Кроме того, глава муниципального образования может отрешаться от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих полномочий.

Данное предложение противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Необходимо учитывать, что в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 года N 105-О "По запросу главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" указывается на то, что любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения. Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что обязанностью как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации является обеспечение безусловного права населения, избранных им органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления.

Указанная правовая позиция высказана и в иных решениях Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области"; Постановление от 24 января 1997 года N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; Постановление от 15 января 1998 года N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об организации исполнительной власти в Республике Коми"; Определение от 4 ноября 1999 года по запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений законов Курской области "О внесении изменений и дополнений в устав (Основной закон) Курской области" и "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях в Курской области").

Законопроектом устанавливается подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, что также противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу сформулирована в Постановлении от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области". В этом постановлении указывается, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. При этом формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что контроль правомерен за законностью в деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом могут предусматриваться органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт с предложением о приведении его в соответствие с законодательством. Такого рода обращение не означает приостановление соответствующего акта и не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.

Законопроект наделяет политические партии правом инициировать рассмотрение представительным органом муниципального образования кандидатуры на должность главы муниципального образования. При этом предусматривается, что указанные действия осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Однако ссылка на названный закон безосновательна, поскольку в нем отсутствует норма такого характера.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении отклонить проект федерального закона N 272749-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Островским, И.В. Лебедевым, депутатом Государственной Думы четвертого созыва Е.Ю. Соломатиным.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко