О признании недействительными ненормативных актов контрольно-счетных органов (Д.А. Коростелев, "Финансы", N 1, январь 2008 г.)

О признании недействительными ненормативных актов
контрольно-счетных органов

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражно-процессуальным кодексом РФ (АПК РФ), с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ.

Исходя из положений ст. 197-198 АПК РФ, можно сделать вывод, что дела подобного рода являются предметом рассмотрения в арбитражном суде, если оспариваемый акт (решение, действие, бездействие) нарушает права и законные интересы лиц, не соответствует закону либо иному нормативному акту, возлагает на лиц какие-либо обязанности, не предусмотренные законом (нормативным актом), создает любые иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.

Другими словами, под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который (по смыслу ст. 13 Гражданского кодекса РФ) может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Что касается судебной практики, связанной с обжалованием результатов проверок и ревизий, проведенных контрольно-счетными органами, то такая практика основана в большинстве случаев на том, что проверяемые субъекты не достаточно хорошо знакомы с законодательством, регламентирующим порядок деятельности этих органов. Кроме того, отчасти судебные споры вызваны еще и тем, что законодатели нечетко определили механизм реализации контрольных мероприятий.

Проверяемые субъекты подают заявления об обжаловании информации, содержащейся в четырех категориях документов контрольно-счетного органа: акте проверки (ревизии), аудиторском отчете (заключении), представлении и предписании.

В отношении первой категории - акта контрольного мероприятия, на наш взгляд, ситуация с рассмотрением заявлений не должна вызвать каких-либо споров. Такие заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ не подлежат удовлетворению с прекращением производства по делу, поскольку акт проверки или ревизии не является ненормативным актом, и, будучи лишь материальным оформлением результатов проведенного контрольного мероприятия, подлежат оценке судом в качестве доказательства по делу, но не как его самостоятельный предмет.

Между тем на практике нередки случаи подачи заявлений об оспаривании актов контрольных мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами.

Так, Государственный фонд развития и поддержки малого предпринимательства в Камчатской области обратился в Арбитражный суд Камчатской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Камчатской области, в том числе о признании незаконным акта проверки от 23.01.2003 г.

Решением суда от 02.12.2003 г. в удовлетворении заявленных требований было отказано в связи с их необоснованностью, так как проведение проверки, составление акта проверки осуществлено должностными лицами контрольно-счетного органа в соответствии с требованиями закона Камчатской области от 14.11.1996 г. N 54 "О контрольно-счетной палате Камчатской области" и Регламента Контрольно-счетной палаты Камчатской области.

В другом случае МУП "Жилкомсервис" (Республика Адыгея, г. Майкоп) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея по проведению проверки предприятия и о признании недействительным акта проверки от 30.06.2004 г. При этом решением суда от 10.11.2004 г. заявленные требования были удовлетворены.

Однако Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа посчитал, что решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда, поскольку суд по существу рассмотрел требование МУП "Жилкомсервис" о признании недействительным акта проверки контрольно-счетного органа, указав при этом, что акт проверки не является ненормативным правовым актом, не возлагает на заявителя какие-либо обязанности, не создает препятствий для осуществления экономической деятельности. При таких обстоятельствах производство по делу в этой части подлежит прекращению по правилам ст. 29 и п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, как не подведомственное арбитражному суду.

Аналогичное, как не подлежащее обжалованию арбитражным судом, положение занимает в судебной практике, на наш взгляд, и последующая, вторая категория - аудиторский отчет (аудиторское заключение). Указанный документ также не является ненормативным правовым актом и носит информационный характер. Однако и здесь мы встречаем случаи судебной практики.

Так, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калининградской области обратился в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании не соответствующими закону заключения Контрольно-счетной палаты Калининградской областной Думы на проект Закона "Об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Калининградской области на 2001 год" и действий председателя палаты по информированию депутатов областной Думы 01.10.2002 г. об исполнении бюджета фонда на заседании постоянного Комитета по бюджету, налогам и финансам.

Определением арбитражного суда от 15.12.2002 г. производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Постановлением апелляционной инстанции от 29.01.2003 г. определение от 15.12.2002 г. оставлено без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу фонда медицинского страхования, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа посчитал, что оснований для отмены обжалуемых судебных актов нет, поскольку из анализа оспариваемого заключения Контрольно-счетной палаты следует, что данный документ не является властно-распорядительным, а также не содержит обязательных предписаний, распоряжений, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, которые влекут для него неблагоприятные юридические последствия.

Самая спорная - третья категория документов, представление контрольно-счетного органа, заставляет нас более подробно не нем остановится.

Дело в том, что, как правило, законодательством субъектов РФ установлено, что по результатам проведенных контрольных мероприятий контрольно-счетный орган направляет органам государственной власти субъекта РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и иных организаций, расположенных на территории субъекта РФ, представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении федерального и регионального законодательства. При этом указано, что представление контрольно-счетного органа должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение определенного срока со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации контрольно-счетный орган уведомляется незамедлительно.

Очевидно, что по результатам направленного представления проверяемый субъект обязан рассмотреть и уведомить контрольно-счетный орган о принятом решении. При этом обязанность рассмотрения и сообщения о принятых по представлению мерах возложена на получателя представления законом субъекта РФ (как правило, законом о контрольно-счетном органе). И не исключено, что контрольно-счетный орган сочтет достаточным то решение, которое будет принято субъектом проверки после рассмотрения представления.

Однако суды в большинстве случаев рассматривают представления как ненормативные правовые акты.

Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, рассмотрев кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея, указал в своем постановлении, что представление счетной палаты является ненормативным актом государственного органа, содержит предложение об устранении выявленных проверкой нарушений и является обязательным для проверяемого субъекта. Поэтому по указанным признакам, а также по субъектному составу и характеру правоотношений, затрагивающих финансово-экономические вопросы, рассматриваемое дело в соответствии с § 1 гл. 4 АПК РФ подведомственно арбитражному суду.

В другом случае Федеральный арбитражный суд Уральского округа отметил, что, поскольку в компетенцию Контрольно-счетной палаты Пермской области входит проведение контрольных мероприятий в органах государственной власти и местного самоуправления в части использования средств областного бюджета, внесенные ею представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений обязательны для исполнения.

По нашему мнению, в случае, если в соответствующем законе субъекта РФ не указано, что исполнение представления контрольно-счетного органа обязательно, оно не имеет властно-распорядительного характера, не несет обязательных предписаний для проверяемого субъекта, не влечет каких-либо санкций, а также юридически значимых последствий, затрагивающих права и законные интересы заявителя, то есть не отвечает основным признакам ненормативного правового акта, а лишь содержит предложения по устранению выявленных нарушений.

С другой стороны, справедливости ради, нельзя не сказать, что суд, приняв во внимание содержание представления, может посчитать, что оно содержит обязательные для заявителя предписания, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные для него последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом, по мнению суда, употребление в представлении термина "предлагает" не меняет его императивного характера.

Вместе с тем в случае несогласия контрольно-счетный орган вправе повторно направить представление. И только после неоднократного направления представления направляется предписание - ненормативный акт, который является обязательным для исполнения. Именно предписание содержит властные требования по отношению к проверяемому субъекту и, буквально "предписывает" субъекту контрольного мероприятия совершить определенные юридические действия.

В большинстве случаев при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой или иной деятельности, наносящих государству прямой, непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений контрольно-счетного органа, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий, контрольно-счетный орган имеет право давать руководителям проверяемых предприятий, учреждений и иных организаций обязательные для исполнения предписания.

Исходя из последнего тезиса, законодательство субъектов РФ подчеркивает, что предписание контрольно-счетного органа может быть обжаловано в судебном порядке.

Однако парадоксальность ситуации состоит в том, что современная судебная практика делает предписание контрольно-счетного органа ничем не отличающимся от представления такого органа.

Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, рассмотрев кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики, отметил, что при рассмотрении спора, предметом которого является недействительность ненормативного акта государственного органа, судами не исследованы вопросы о соответствии выданного счетной палатой предписания понятию ненормативного акта, исходя из полномочий названного контролирующего органа и его должностных лиц, и нарушении указанным предписанием экономических прав и интересов заявителя.

Вполне возможно, что такая позиция судов обусловлена административной ответственностью (причем подчеркнем - равной ответственностью), которую может понести проверяемый субъект за невыполнение в установленном порядке и в установленные сроки как представления, так и предписания контрольно-счетного органа.

Как следует из анализа юридических составов, предусмотренных в ряде случаев законами субъектов РФ об административных правонарушениях, за невыполнение представлений и предписаний контрольно-счетного органа установлена административная ответственность.

Однако здесь нельзя не сказать, что каких-либо норм, предоставляющих субъекту РФ право устанавливать административную ответственность в этой сфере, федеральным законодательством не предусмотрено. В силу ст. 7 и 8 Бюджетного кодекса РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является полномочием федеральных органов государственной власти. При этом административная ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства регламентирована нормами ст. 15.15, 15.16, 15.17, а также ст. 19.5, 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, сфера действия которых имеет широкую направленность и распространяется на всей территории России, в том числе и на территории регионов.

При этом доводы о том, что судами не учитываются нормы Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми региональные органы государственной власти обладают рядом полномочий по установлению порядка осуществления контроля за исполнением регионального бюджета, в том числе установлению форм и порядка осуществления финансового контроля, судами признаются несостоятельными.

Как отметила Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, по смыслу абз. 2 ст. 8, п. 6 ст. 151, п. 3 ст. 157, п. 2 ст. 266 Бюджетного кодекса, в их взаимосвязи с абз. 22 ст. 7, ст. 281-284 Бюджетного кодекса РФ полномочия по установление форм и порядка финансового контроля за исполнением бюджета субъекта РФ, с одной стороны, и полномочия по установлению оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства - с другой, не являются тождественными.

Необходимо обратить внимание на еще один немаловажный момент, а именно - на метод финансового права в современных условиях. А точнее, на произошедшую модификацию этого метода. Здесь, на наш взгляд, нельзя не согласиться с мнением М.В. Карасевой, которая справедливо считает, что в современном финансовом праве России в большинстве случаев применяется не императивный метод (властных предписаний), а метод координации. При этом "метод координации, применяемый в финансовом праве, не равен диспозитивному методу, используемому в частноправовом регулировании. Он представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал. В этом смысле метод координации может рассматриваться как лояльный императивный метод. Представляется, что его можно обозначить как метод согласования (для отличия от диспозитивного метода, используемого в гражданском праве)"*(1).

Поэтому такие документы контрольно-счетных органов, как: акт проверки (ревизии), аудиторский отчет (заключение) и представление, на наш взгляд, можно рассматривать как акты, принятые в рамках метода согласования (координации), а четвертую категорию документов - предписание - в рамках императивного метода. При этом стоит отметить, что такое понимание будет соответствовать и практике работы европейских контрольно-счетных органов.

Проведенный анализ существующей судебной практики по оспариванию ненормативных актов контрольно-счетных органов субъектов РФ приводит к выводу о необходимости скорейшего принятия Федерального закона "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации". Соблюдая принцип федерализма в части создании собственной системы органов государственной власти в регионах, данный закон должен, в том числе, установить основные, общие принципы принятия и исполнения ненормативных актов контрольно-счетных органов.

Д.А. Коростелев,

аудитор Контрольно-счетной палаты

Петропавловск-Камчатского городского округа

"Финансы", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Карасева М. В. Финансовое право России XXI веке: иные акценты // Материалы научной конференции "Финансовое право на рубеже веков". Правоведение. - 2002. - N 5. - С. 15.