Характеристика внедряемых механизмов программно-целевого
бюджетирования ориентированного на результаты
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу в развитии бюджетной системы. Но в БК РФ практически непрерывно вносились изменения, при этом каждый год принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, с другой стороны, являлось следствием достаточно большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий бюджетной системы.
Сегодня, можно сказать, что БК РФ отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов, и с этой точки зрения он вовсе неплох. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное планирование, и даже бюджетирование, ориентированное на результаты.
После того, как в начале 90-х годов во всем мире сформировалась новая модель управления общественными финансами (см. рис. 1 ниже), большинство стран начало активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. Российская Федерация в 2004 году принятием концепции реформирования процесса (постановление Правительства РФ N 249 от 22.05.2004 г.) тоже присоединилась к этому долгосрочному процессу.
Таким образом, находит свое подтверждение вывод, что возможности представляемые программно-целевым бюджетированием финансовым менеджерам предприятий, вдохновили государственных финансистов на внедрение этой системы управления развитием хозяйствующего субъекта в практику управления развитием государства.
Первыми шагами в этом направлении является выбор видов бюджетов, их форматов и технологий составления. Поэтому отправной точкой в постановке и организации процесса бюджетирования является совершенствование бюджетной классификации.
Внедряемые мероприятия базируются на идее организации бюджетного процесса на основе расходных обязательств. В центр процесса должен быть поставлен распорядитель бюджетных средств. Бюджет определяет финансовое обеспечение либо уже принятых, либо предлагаемых актов и решений. Разумеется, предварительно нужно определить имеющиеся ресурсы с тем, чтобы все решения были выполнены, а значит, - достигнуты цели государственной политики.
Не должно быть ни одного расходного обязательства, на которое не предусмотрены ассигнования в бюджете и, наоборот, в бюджете не должно быть ни одной строки, не имеющей четкой правовой базы, увязки с полномочиями и функциями государства и результатами их выполнения.
Предлагается поэтапное расширение применения понятия "расходное обязательство" как базового понятия бюджетного законодательства. Расходные обязательства имеют разную правовую природу.
Публичные обязательства вытекают непосредственно из закона, например, пособия или субвенции на делегированные полномочия.
Гражданско-правовые обязательства возникают при заключении трудовых договоров или государственных (муниципальных) контрактов. Для них предварительно нужно определить возможности (лимиты) для принятия и исполнения.
Межгосударственные обязательства определены международными договорами и также не требуют ежегодного переподтверждения (лимитирования).
Предполагается определить особенности только одной части публичных обязательств - публичных нормативных обязательств, имея в виду, что их объем перед конкретным гражданином однозначно определен по нормативу или в конкретной сумме. К таким обязательствам относятся все виды пенсий, пособий и компенсаций. Эти расходы уже сейчас планируются и исполняются в особом порядке. Предполагается закрепить его и, опираясь на практический опыт, готовить следующие шаги по расширению применения разного подхода к формированию расходов разных типов. В рамках ежегодного бюджетного процесса можно с большей или меньшей точностью спрогнозировать объем получателей и предусмотреть объем ассигнований на выполнение этих обязательств, но изменить их объем без внесения поправок в соответствующие законы нельзя.
Если на выполнение публичного обязательства недостаточно средств, то предлагается два решения проблемы:
- закон о бюджете ни при каких условиях не может приостанавливать действие другого закона, установившего публичные обязательства государства. Если меняется режим вступления в силу такого закона, то только другим законом. Если же этого не сделано, он подлежит исполнению и необходимо изыскивать средства на его реализацию;
- действующие публичные обязательства исполняются во всех случаях, даже если в ходе исполнения бюджета возникает ситуация, когда ассигнований на его реализацию требуется больше, чем было запланировано. До того момента, пока парламент не примет закон об уточнении бюджета, исполнительной власти разрешается расходовать на эти цели средства сверх ранее установленных законом о бюджете параметров.
"Жизненный цикл" расходных обязательств разных типов (на примере публичных нормативных и иных обязательств) на начальных и завершающих этапах совпадает. Однако по публичным нормативным обязательствам нет необходимости доведения лимитов бюджетных обязательств и заключения дополнительных договоров для их исполнения.
Совершенно иной характер носят обязательства гражданско-правового характера. Если определены полномочия и функции органа власти, учреждения, расходное обязательство с правовой точки зрения существует, но не известен его объем. Поэтому "классический" цикл "роспись - смета - лимиты - принятие обязательств (заключение контрактов) - санкционирование их оплаты" применим не ко всем расходным обязательствам, а только к обязательствам данного типа. Именно их надлежит отражать в смете бюджетного учреждения, поскольку только за их исполнение административно несет ответственность соответствующий руководитель.
В отношении других расходных обязательств главный распорядитель выступает не как юридическое лицо, а как "представитель" публичного образования, которому поручено администрировать определенные обязательства.
Другой срез бюджета - формы бюджетных ассигнований. Частично он совпадает с типами расходных обязательств. Так, межгосударственные обязательства исполняются путем платежей и взносов субъектам международного права. Публичные нормативные обязательства находятся "внутри" ассигнований на социальное обеспечение. Гражданско-правовые обязательства могут возникать и исполняться только при оказании государственных (муниципальных) услуг. Однако существует еще ряд видов бюджетных обязательств или видов бюджетных ассигнований, которые носят промежуточный характер.
С одной стороны, они требуют ограничения ассигнований, с другой, для их исполнения, как правило, не нужно принимать какие-то дополнительные документы. Как отмечалось выше, предполагается выделить из общего массива расходных обязательств только публичные, все остальные обязательства пока рассматривать вместе взятыми. Но в смету бюджетного учреждения должны быть включены только те обязательства, которые требуют заключения трудовых соглашений или государственных (муниципальных) контрактов. Их предлагается объединить в группу обязательств по оказанию государственных (муниципальных) услуг, понимаемых в широком смысле как деятельность органов власти и подведомственных им учреждений (например: по выработке политики, написанию законодательных актов, поддержанию обороноспособности страны и т.д.)
Предложена структура ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, исходя из представлений, что это самый крупный и сложный по составу тип ассигнований (см. рис. 1). По каждой из его составных частей есть своя статья, которой определены особенности формирования соответствующих ассигнований.
Все они имеют одну общую характеристику, когда учреждению предоставляется право на принятие бюджетных обязательств, "взамен" ожидается предоставление государственных (муниципальных) услуг, которые должны быть описаны по возможности количественными характеристиками. Пока такого инструмента нет.
Предполагается, что по каждому ассигнованию, обеспечивающему оказание государственных (муниципальных) услуг, должно быть определено задание. Структура представлена на рис. 2. Каждый распорядитель бюджетных средств, каждое бюджетное учреждение должно показывать ради чего представлены те или иные права на принятие бюджетных обязательств и соответственно принесли ли они ожидаемый результат.
Таким образом, возникает связка трех позиций (см. рис. 3). Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов власти. С другой стороны, для каждого бюджетного ассигнования сформулировано государственное (муниципальное) задание. Это и есть бюджетирование, ориентированное на результаты.
Все эти нормы позволяют начать сложную и требующую длительного времени, но необходимую работу по реструктуризации бюджетной сети и повышению эффективности оказания государственных и муниципальных услуг.
/--------------------------------------------------\
|Бюджетные ассигнования на оказание государственных|
| (муниципальных) услуг |
\--------------------------------------------------/
/-------------------------------------------------------------------------------------\
| | | |
/--------------------\ | | | |
|Содержание бюджетных| | | | |
| учреждений | | | |
\--------------------//----------------------\ | | |
| |Строительство объектов| | | |
| | госсобственности | | |
| \----------------------//--------------------\ | |
| | Государственная | | |
| |программа вооружений| | |
/--------------------\ \--------------------/ |
/-----------------\ |
/-------\/-------\ /--------\ | Контракты на | |
|Оплата ||Товары,| |Налоги | |оказание госуслуг| |
|труда ||работы,| | | \-----------------/
\-------/|услуги | \--------/ /-----------------\
\-------/ |субвенции юрлицам|
\-----------------/
Рис. 1. Состав бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг
/---------------------------------------------------------\
/------| Государственное (муниципальное) задание |
| \---------------------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|Выписка из реестра расходных обязательств |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|Потребители услуг |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|Результаты (объем и качество услуг) |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|Порядок оказания |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|План мероприятий |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|Цены (тарифы) на платные услуги |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
|----------|Порядок контроля |
| \---------------------------------------------/
| /---------------------------------------------\
\----------|Требования к отчетности |
\---------------------------------------------/
Рис. 2. Регламент государственного (муниципального) задания
/------------------------\ /---------------------------------------\
| Расходное обязательство| |Государственное (муниципальное) задание|
\------------------------/ \---------------------------------------/
| |
/------------------------------------------------\
| Бюджетное ассигнование |
\------------------------------------------------/
| Полномочие Ресурсы Результат |
\----------------------------------------------------------------------/
Отчет об использовании и обоснование бюджетных ассигнований
Рис. 3. Алгоритм бюджетирования
Для того чтобы это реализовать, необходимо повысить гибкость бюджетной классификации. Предлагаются к внедрению следующие два подхода:
1. В тех случаях, когда классификация в основном является единой для всех уровней бюджетной системы (доходы, операции сектора государственного управления). Полномочия по утверждению таких позиций предлагается предоставить Министерству финансов РФ (как это делается в большинстве развитых стран);
2. В отношении классификации расходов и источников финансирования дефицита. Здесь качественно иная ситуация, поскольку полномочия разделены достаточно четко между разными уровнями управления и единообразие классификации является препятствием для реализации самостоятельной политики каждого уровня. Поэтому предполагается, чтобы каждый уровень власти утверждал для себя эти позиции самостоятельно, одновременно с утверждением бюджета. Это позволяет перейти к так называемому управленческому принципу бюджета.
При управленческом принципе, классификация должна отражать правовые основания или результаты расходов, требования прозрачности бюджета и т.д. "Жесткая" бюджетная классификация вступит в силу на этапе исполнения бюджетов и отчетности, когда действительно нужно будет очень четко учитывать бюджетные операции, но на этапе планирования решено оставить ее гибкой.
В настоящее время экономическая классификация применяется только к расходам. Доходы и источники дефицита выпадают из общей системы, позволяющей отражать экономическую сущность операций. Предлагается ввести универсальный элемент для всех видов бюджетной классификации - классификацию операций сектора государственного управления. Это создаст четкую связь между планом счетов (бюджетным учетом) и бюджетной классификацией.
Каждый закон, регулирующий то или иное полномочие органа власти определенного уровня, должен быть представлен определенной целевой статьей, которую затем можно "разворачивать" по видам обязательств. Таким образом, целевые статьи и виды расходов будут в явном виде отражать структуру законодательства. Впервые появится возможность определить, какой объем расходов идет на реализацию того или иного закона, того или иного полномочия.
Следующая особенность внедряемых механизмов бюджетирования - резкое повышение роли среднесрочного финансового планирования, в том числе - переход к утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на трехлетний период.
Это необходимо по нескольким причинам:
- удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики. Необходимо видеть параметры расходов, доходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия развития экономик;
- в сфере общественных финансов невозможно ставить цели и задачи, результаты деятельности, если нет, как минимум, трехлетней перспективы. При годовом горизонте планирования любой администратор бюджетных средств думает об одном: как бы "освоить" выделенные ассигнования и не потерять, а еще лучше нарастить их в следующем году. Среднесрочное финансовое планирование - необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;
3) среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов. Появляется возможность для заключения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, решения хронической для российских бюджетов проблемы остатков средств на счетах за счет "обмена" ассигнованиями, предусмотренными на разные годы трехлетнего цикла, повышения равномерности расходования средств и т.п.
Именно поэтому среднесрочное финансовое планирование давно стало общепризнанной практикой. В последние годы созданы все необходимые для его внедрения предпосылки. Так, например, действующий БК РФ требует ежегодной разработки трехлетнего перспективного финансового плана, но фактически годовой бюджет и перспективный финансовый план до 2005 года являлись (а для большинства регионов и муниципалитетов до сих пор остаются) не связанными друг с другом документами, что не позволяло в полной мере реализовать все преимущества среднесрочного финансового планирования.
С 2005 года на федеральном уровне внедрена новая модель, которую предлагается сделать базовой для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом на федеральном уровне законопроектом предусмотрен переход к следующему этапу развития среднесрочного
