Правовое регулирование иммиграции в Канаде и России:
сравнительный анализ
В России в настоящее время идет активный поиск новых моделей управления миграцией, адекватных ситуации сегодняшнего дня. Принимаются новые законы и нормативные акты, однако отсутствие стратегической линии, основанной на ясном понимании роли миграции в социально-экономическом и геополитическом развитии России, приводит к противоречивым решениям. Опыт Канады в отношении иммиграции как для России, так и для всего развитого мирового сообщества поистине бесценен.
ХХ век стал веком бурного развития. Усложнились производственные циклы, создавались механизмы и приборы, основанные на совершенно новых процессах. Мировое пространство уменьшалось прямо пропорционально быстрому развитию транспортных средств. Все более и более удаленные уголки планеты стали легко доступны человеку, использующему весь потенциал современной науки. Растущее практически в геометрической прогрессии население Земли и обостряющиеся социально-экономические проблемы стали причиной резкого увеличения тенденции людей к перемещению в места с более благоприятными природными и экономическими условиями.
Основная роль в современной международной миграции населения принадлежит трудовой миграции. Характерная закономерность современной международной миграции населения - постоянное увеличение ее масштабов, вовлечение в мировой миграционный процесс населения практически всех стран мира.
В Канаде, в отличие от большинства развитых стран, иммиграция - это важный объект государственной политики и один из основных приоритетов развития. Самая важная причина, а точнее - комплекс взаимосвязанных причин, почему Канада является одним из главных объектов для международных иммигрантов, кроме высокого уровня жизни в стране, - это динамичное развитие Канады вкупе с искусной политикой адаптации иммигрантов. Кроме того, сильно способствует повышению рейтинга Канады среди иммигрантов то, что в Канаде доля лиц, не родившихся в этой стране, равняется 18,4%.
Жители Канады уже принимают среднегодовой уровень иммиграции на уровне 0,7-0,8% от общей численности населения как данность. Социальные статистические опросы показали: только приблизительно половина опрошенных людей поняла, что имеется в виду под "слишком много иммигрантов"; по мнению опрошенных, уровень иммиграции в страну нужно снизить только слегка. Остальные же ответили, что иммигранты являют собой важную составляющую канадского общества и высказались по поводу того, что нынешний (на 2000 год) уровень иммиграции в страну достаточен или, что его даже нужно немного поднять. Эти же исследования показали, что на рубеже XX и XXI веков проблема того, как иммигранты интегрируются в канадское общество, ставится все реже и реже.
Канада ведет энергичную, нацеленную на экспансию иммиграционную политику. Канадская служба иммиграции и гражданства в сотрудничестве со статистическим бюро Канады постоянно проводит различные исследования, касающиеся жизни иммигрантов в Канаде и их интеграции в канадское общество. Эти исследования включают как социальные опросы общественного мнения по поводу различных сторон иммиграции, так и анализ статистических данных последних переписей населения Канады.
В России в настоящее время идет активный поиск новых моделей управления миграцией, адекватных ситуации сегодняшнего дня. Принимаются новые законы и нормативные акты, однако отсутствие стратегической линии, основанной на ясном понимании роли миграции в социально-экономическом и геополитическом развитии России, приводит к противоречивым, недальновидным решениям.
В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", Правительство Российской Федерации вправе ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. При установлении указанной допустимой доли Правительство Российской Федерации определяет срок приведения в соответствие с ней хозяйствующими субъектами численности используемых ими иностранных работников. Такой срок устанавливается с учетом необходимости соблюдения работодателями порядка расторжения трудового договора (контракта), установленного трудовым законодательством Российской Федерации. Упомянутый закон практически вводит новый порядок регулирования трудовой миграции (хотя он и будет касаться только мигрантов, приезжающих в Россию в безвизовом порядке, то есть из стран СНГ, составляющих, впрочем, не меньше 3/4 всей трудовой миграции). Этот новый более либеральный подход к управлению миграцией предполагает ликвидацию некоторых ранее действовавших рычагов контролирования ситуации с привлечением иностранных работников из безвизовых стран. Так, упраздняется выдача работодателям разрешений на привлечение иностранных работников, и таким образом, исчезает этот рычаг регулирования численности и отраслевой структуры привлекаемых иностранных граждан; упраздняется контроль за выданными разрешениями на работу со стороны службы занятости. При этом закон предлагает управленцам ряд новых рычагов взамен утраченных. Одним из таких рычагов (помимо квот) и являются допустимые доли иностранных работников в отраслях экономики. Таким образом, декларированной целью введения этого инструмента является реализация принципа приоритетного трудоустройства местных работников, то есть граждан Российской Федерации.
В то же время правовое регулирование данных положений в Канаде является развитой ступенчатой структурой. Помимо федеральной иммиграционной программы некоторые провинции Канады имеют свои собственные, провинциальные иммиграционные программы. Не секрет, что иммигранты, приезжающие в Канаду, выбирают местом своего жительства в основном провинцию Онтарио, как наиболее развитую провинцию, провинцию Британская Колумбия и провинцию Квебек. Соответственно, в остальные провинции и территории идет незначительный поток иммигрантов, и он не покрывает потребности провинций в специалистах того или иного профиля. Для того, чтобы привлечь специалистов из числа иммигрантов в ту или иную провинцию, провинциальное правительство заключает договор с федеральным правительством об особой программе, по которой те специалисты, которые особенно требуются в этой провинции, проходят иммиграцию на особых условиях. Например, номинальная программа провинции Манитоба (Manitoba Provincial Nominee Program (MPNP) - это соглашение, заключенное между правительством Канады и правительством провинции, согласно которому иммиграционные службы провинции самостоятельно осуществляют отбор кандидатов на право проживания в провинции Манитоба. Главная цель этой программы - удовлетворение социальных, экономических и культурных потребностей региона за счет иммиграционных ресурсов.
В настоящее время Министерство гражданства и иммиграции Канады заключило договора о введении провинциальных иммиграционных программ с провинциями Манитоба, Саскачеван, Альберта, Нью-Брансвик, Нью-Фаундленд, Новая Шотландия, Британская Колумбия, Юкон и Остров Принца Эдварда. Провинция Квебек имеет свою, полностью независимую от федеральной, программу по приему иммигрантов.
Не следует думать, что провинциальные иммиграционные программы являются своеобразной лазейкой, через которую попасть в Канаду значительно проще, чем обычным путем, через федеральную программу. Все обстоит совершенно иначе. Провинциальные программы предполагают, что иммигрант должен удовлетворять специфическим требованиям данной провинции. И порой, эти требования даже еще более трудновыполнимые, чем требования обычной федеральной программы.
Прохождение иммиграции по провинциальной программе состоит из двух этапов. Важно знать, что все провинции, кроме Квебека, сами не выдают визы. Они только проводят первоначальный отбор заявителей, желающих поселиться в данной провинции. Поэтому подача заявления в иммиграционные органы провинции - это только первый этап. Если они утверждают заявителя, как удовлетворившего проходным требованиям данной провинции, то они выдают ему документ Provincial Nominee Certificate of Nomination. Здесь наступает второй этап - после получения Certificate of Nomination нужно снова подавать заявление, теперь уже в федеральные иммиграционные органы. Только они имеют право принимать окончательное решение по заявлению и выдавать визы. Отсюда логичный вывод: если вы имеете возможность набрать проходной балл по общефедеральной программе, то подача документов на иммиграцию по провинциальной программе теряет смысл.
Провинции имеют свою отборочную систему. Практически во всех провинциях она базируется на очень ограниченном списке специальностей и на обязательном условии наличия приглашения на работу по данной специальности от канадской компании, находящейся на территории данной провинции. Более того, например в провинции Британская Колумбия заявление подается не самим заявителем, а его работодателем из данной провинции, который предоставляет и гарантирует работу заявителю.
Канада имеет множество агентов, занимающихся набором иммигрантов нужных профессий в различных странах мира. Канада проводит активную иммиграционную политику по привлечению иммигрантов в страну, что тоже сильно сказывается на повышении привлекательности Канады в качестве объекта для иммиграции. Ибо, обладая информацией, какую предоставляет Министерство по делам иммиграции и гражданства, высококвалифицированному специалисту намного легче обустроиться на новом месте в новой стране, найти подходящую работу и способствовать как росту личного благосостояния, так и благосостояния своей новой страны.
Мощный приток иммигрантов давно уже стал неотъемлемой чертой канадской жизни, однако за последние десятилетия кардинальным образом изменился состав иммиграционного потока в страну: Европа перестала играть заметную роль в этом процессе, все акценты сместились в сторону азиатских стран. Так, если до 1962 г. Европа давала Канаде 9 из 10 приезжающих туда поселенцев, то к 2001 г. ее доля в формировании иммиграционного потока в Канаду упала ниже 20%, тогда как 6 из 10 иммигрантов последнего десятилетия ХХ века приехали в Канаду из Азии.
В прошлые годы в РФ ежегодно регистрировались в качестве легальных мигрантов 200-300 чел. Число же нелегальных трудовых мигрантов, по оценкам МВД России, достигало 3,5 млн человек*(1). Ежегодные потери федерального бюджета от нелегального использования иностранной рабочей силы составляют, по данным налоговых органов, 8 млн долл.*(2) В 2005 году, по данным ФМС России, в РФ на законной основе в оптовой и розничной торговле, ремонте автотранспорта и бытовых изделий работало 213 тыс. чел., что составляло 30% всех иностранных работников, в том числе 85% граждан Вьетнама (47 259 чел.), 73% граждан Индии (2015 чел.), 62% граждан Китая (100 016 чел.), 45% граждан Азербайджана (7791 чел.).
В Канаде связи с растущим числом нарушений закона в сфере действия иммиграционной системы и системы защиты беженцев в середине 1990-х годов назрела необходимость внесения существенных изменений в духе ужесточения в иммиграционное законодательство. Вместе с тем, правительство не оставило попыток решить задачу расширенного привлечения в Канаду квалифицированных специалистов. В 1996 году начала работать специально созданная группа советников по рассмотрению реформы законодательства. 31 октября 2001 года был принят новый закон об иммиграции и защите беженцев, а окончательно, вместе с поправками, новый закон был утвержден в 2002 году.
В Российской Федерации к иностранцам, желающим работать на условиях трудового договора в качестве рабочих или служащих, также предъявляются определенные требования. Правовое положение иностранцев в России определено прежде всего Конституцией РФ, согласно которой (п. 3 ст. 62), лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, пользуются правами граждан России, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами РФ. Применительно к трудоправовому статусу иностранных граждан, т.е. их положению в области труда и трудовых отношений, действует правило, согласно которому на них распространяется российское трудовое законодательство, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 11 ТК РФ). В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 19.04.91 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (с изм. и доп.) привлечение иностранной рабочей силы на территории России является приоритетным правом Российской Федерации.
Основным актом, определяющим правовой статус иностранцев в РФ является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(3), вступившем в силу 1 ноября 2002 г. Согласно статье 13 указанного закона, иностранные граждане имеют право свободно распоряжаться своей рабочей силой, выбирать соответствующий вид деятельности и профессию с учетом ограничений, предусмотренных Федеральным законом. К ограничениям относится запрет на упражнение трудовой деятельности временно пребывающим иностранным гражданином вне территории Российской Федерации, на территории которой разрешено временное пребывание. Другое ограничение относится к правам иностранного гражданина занимать отдельные должности и выполнять отдельные виды деятельности*(4).
С 15 января 2007 года вступили в силу поправки в Закон о правовом положении иностранных граждан в России и новый Закон о миграционном учете. См. Постановление Правительства от 15 ноября 2006 г. N 683 "Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации". Данное Постановление является одним из нормативных документов, сопровождающих принятие новых миграционных законов, вступающих в силу с 15 января 2007 г., а именно Федерального закона Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Одно из положений этого закона вводит в правовой оборот новое понятие "допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами"*(5). В соответствии с пунктом 5 статьи 18.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Правительство Российской Федерации устанавливает на 2007 год допустимую долю иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации следующие виды деятельности в сфере розничной торговли, предусмотренные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности:
а) розничная торговля алкогольными напитками, включая пиво (код 52.25.1) - в размере 0% общей численности работников, используемых указанными хозяйствующими субъектами;
б) розничная торговля фармацевтическими товарами (код 52.31) - в размере 0% общей численности работников, используемых указанными хозяйствующими субъектами;
в) розничная торговля в палатках и на рынках (код 52.62) - в размере 40% общей численности работников, используемых указанными хозяйствующими субъектами, на период с 15 января до 1 апреля 2007 г. и 0% - на пери од с 1 апреля по 31 декабря 2007 г.;
г) прочая розничная торговля вне магазинов (код 52.63) - в размере 40% общей численности работников, используемых указанными хозяйствующими субъектами, на период с 15 января до 1 апреля 2007 г. и 0% - на период с 1 апреля по 31 декабря 2007 г.
При пересечении российской границы каждому иностранцу необходимо заполнить миграционную карту и держать ее при себе в течение всего срока пребывания в РФ. По прибытии в конечный пункт необходимо в течение трех рабочих дней встать на учет в миграционной службе или направить туда уведомление по почте. В отрывном талоне работник Федеральной миграционной службы или почты делает отметку о том, что вы поставлены на миграционный учет. Регистрация по месту жительства сохраняется только для тех, кто имеет статус постоянно или временно проживающего. При этом регистрация также носит уведомительный характер.
Граждане, прибывающие в Россию в визовом режиме, могут встать на учет на любой срок, но не превышающий срока действия визы. Граждане, прибывающие в безвизовом режиме, могут встать на учет на срок до трех месяцев. Если в течение этого времени гражданин нашел работу, то он может продлить пребывание в России на период работы.
Иностранный гражданин имеет право осуществлять в России трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Разрешение на работу выдает миграционная служба в течение 10 дней после подачи заявления. Иностранный гражданин, прибывающий в РФ в визовом порядке, имеет право работать только при наличии рабочей визы. За нарушение иностранными гражданами правил миграционного учета российским законодательством предусмотрен штраф в размере от 2 до 5 тыс. руб. В случае грубых нарушений возможно выдворение по решению суда. Официальное разрешение на работу в настоящее время стоит 1 тыс. руб. - это размер госпошлины, которую выплачивает гражданин при оформлении документов. Но государство получит за его трудоустройство еще 3 тыс. руб., только уже с работодателя, который вынужден будет при приеме на работу получать официальное разрешение. До сих пор, по некоторым данным, хозяева торговых точек на рынках и другие предприниматели, охотно предлагавшие у себя работу иностранцам, брали на себя оформление бумаг за 4-15 тыс. руб. И многие шли на это, чтобы не связываться с долгой и не всегда успешной легальной процедурой.
Новый закон об иммиграции и защите беженцев Канады 2002 года устанавливает два класса беженцев: "по конвенции" и "по гуманитарной программе". К первым относятся беженцы, подпадающие под определение, данное в конвенции "О статусе беженцев", подписанной в Женеве 28 июля 1951 года, а также в Протоколе к ней от 31 января 1967 года. Беженцами "по гуманитарной программе" признаются те лица, которые в соответствии с канадской гуманной традицией по отношению к перемещенным и преследуемым лицам - нуждаются в защите ввиду угрозы их жизни или опасности быть подвергнутым пыткам или жестокому обращению, а в ряде случаев и жестокому или необычному наказанию у себя на родине. При этом гуманитарная составляющая расширяется, так как снимаются такие ограничения, как список стран, граждане которых подпадают под эту категорию. Особое внимание в законопроекте обращается на ускорение воссоединения семей беженцев, попавших в Канаду по гуманитарной программе. Если кандидату по гуманитарной программе выдано разрешение на постоянное место жительства, то его ближайшие родственники могут въехать в страну в течение года. К тому же данным категориям беженцев не может быть отказано во въезде по медицинским показаниям.
В соответствии с Законом вводится новое удостоверение личности для иммигрантов: специальная пластиковая карточка, поскольку ныне существующий бумажный документ легко подделать.
В отношении независимых иммигрантов вводится новая система отбора, направленная на привлечение в страну действительно высококвалифицированных специалистов, которые смогут легко адаптироваться к постоянно развивающейся экономике, основанной на использовании все большего количества информации. Если раньше среди независимых иммигрантов предпочтение отдавалось специалистам, чья профессия была востребована в данный момент, то в соответствии с новым законодательством более важным будет считаться критерий профессиональных навыков, позволяющих быстро адаптироваться к меняющейся ситуации на рынке труда. Серьезным изменением является отмена списка приоритетных профессий для иммигрирующих в Канаду. Закон предусматривает меры, позволяющие во многом облегчить работодателям решение проблемы найма иностранных "временных работников", что чрезвычайно актуально для Канады, которая испытывает острый дефицит специалистов в ряде отраслей, в особенности в сфере высоких технологий и в строительной индустрии. В соответствии с новым законом для ускорения процесса оформления временных рабочих виз медицинская проверка и проверка благонадежности специалистов, изъявивших желание работать в Канаде более шести месяцев, должна проводиться уже на территории Канады*(6).
Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган.
Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения в целях осуществления трудовой деятельности работодатель или заказчик работ (услуг) представляет в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции либо непосредственно в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции, если выдача приглашения осуществляется указанным федеральным органом:
До сих пор, по некоторым данным, хозяева торговых точек на рынках и другие предприниматели, охотно предлагавшие у себя работу иностранцам, брали на себя оформление бумаг за 4-15 тыс. руб.
1) разрешение на привлечение и использование иностранных работников;
2) документы, необходимые для вы дачи разрешения на работу для каждого иностранного работника. Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на работу для каждого иностранного работника (ст. 18 в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 110-ФЗ)*
