Нормативные правовые акты о труде работников
гидрометеорологической службы.
Часть 1
Существование гидрометеорологической службы в условиях экономических преобразований, происходящих в нашей стране, выявило ряд противоречий между характером фактически сложившихся отношений субъектов рынка гидрометеорологических услуг и правовой основой этих взаимоотношений, что непосредственно влияет на трудовые ресурсы отрасли и требует совершенствования нормативных правовых актов в области трудовых отношений.
В настоящее время отсутствует специальное кодифицированное законодательство, регулирующее трудовые отношения в гидрометеорологической службе. Несмотря на это, можно выделить нормативные правовые акты, образующие иерархическую систему нормативных правовых актов о труде этих работников.
Основополагающим нормативным правовым документом в области регулирования трудовых отношений является Конституция Российской Федерации, которая устанавливает основные права и гарантии в сфере труда, распространяющиеся на все категории работников, обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Все законы и иные правовые акты, принимаемые в России, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. К источникам международного трудового права относятся нормативные правовые акты ООН, МОТ, Совета Европы, СНГ и других международных организаций и объединений (конвенции, рекомендации, декларации и т.д.). Международные документы содержат нормы, регулирующие труд отдельных категорий работников гидрометеорологической службы: работников морского экспедиционного флота,*(1) работников речного флота гидрометеорологической службы*(2). Однако специальных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения работников гидрометеорологической службы в целом, в настоящее время на международном уровне не принято. На наш взгляд, учитывая глобальный характер работ в сфере гидрометеорологии, поскольку развитие гидрометеорологических процессов динамично и не имеет государственных границ, необходимо принять на уровне МОТ и по согласованию с Всемирной метеорологической организацией специальной Конвенции "Об особенностях труда в гидрометеорологической службе".
Отдельные нормы трудового права содержатся в международных договорах Российской Федерации в области гидрометеорологии. Указанные договоры можно подразделить на следующие виды:
1. Межгосударственные договоры Российской Федерации. Например, в Конвенции Всемирной метеорологической организации (ВМО), заключенной в Вашингтоне 11.10.1947 г.,*(3) указаны цели создания ВМО, среди которых содействие исследованиям в метеорологии и обучению метеорологов, а также содействие координации этих вопросов в международном аспекте. Договор "Об Антарктике", подписанный в Вашингтоне 1.12.1959 г.*(4), ратифицированный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20.10.1960,*(5) устанавливает, в частности, правовой статус работников Антарктических станций.
2. Межправительственные договоры. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о научно-техническом сотрудничестве в области гидрометеорологии, подписанное в Ханое 27.03.2002 г.*(6), регулирует вопросы командирования экспертов и других лиц на официальные встречи и в рамках согласованных программ сотрудничества.
В рамках Содружества Независимых Государств 8.02.1992 г. в Москве заключено "Соглашение о взаимодействии в области гидрометеорологии"*(7). Участники данного Соглашения отмечая, что правильная интерпретация гидрометеорологических данных требует использования информации с больших территорий, не совпадающих с административным или иным делением. Они договорились вырабатывать и проводить единую политику в области получения и использования гидрометеорологической информации, включая соблюдение согласованной методологии наблюдений и технологии сбора и распространения информации, с учетом выработанных ранее и заключенных бывшим Союзом ССР международных соглашений, а также - осуществлять совместную подготовку кадров в области гидрометеорологии.
3. Договоры межведомственного характера. Например, Соглашение между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Российская Федерация) и Национальным институтом метеорологии и гидрологии Болгарской академии наук о научно-техническом сотрудничестве в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды,*(8) подписанное в Софии 19.10.2004 г., предусматривает координацию работы Сторон по вопросам подготовки кадров.
Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, а также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права*(9). Соответственно следующими после Конституции РФ и федеральных конституционных законов нормативными правовыми актами в области регулирования труда работников, в том числе и работников гидрометеорологической службы, являются федеральные законы и, в первую очередь, ТК РФ.
ТК РФ является в системе источников трудового права кодификационным актом общего значения. Вопросам дифференциации в ТК РФ специально посвящен раздел XII. Однако в ТК РФ даже в самом общем плане не нашли отражение нормы, учитывающие особенности регулирования труда работников гидрометеорологической службы.
На наш взгляд, основные особенности регулирования труда работников с учетом определенных законом критериев должны содержаться именно в кодификационном акте - ТК РФ. Исходя из ст. 5 ТК РФ этот законодательный акт имеет преимущество относительно любого другого федерального закона, содержащего нормы трудового права. Соответственно права работников и работодателей, включенные в ТК РФ, имеют большую степень юридической защиты, чем права, содержащиеся в ином федеральном законе, учитывая верховенство ТК РФ.
В законодательстве отсутствует достаточное обоснование видов нормативных правовых актов, которыми следует устанавливать особенности регулирования труда. Критерии отбора категорий работников, особенности труда которых включены в ТК РФ, не ясны. Например, особенности труда работников дипломатических представительств учтены в ТК РФ, а работников гидрометеорологической службы нет. Очевидна необходимость общих подходов к решению вопросов дифференциации в зависимости от объективных обстоятельств.
Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ*(10) - основной законодательный акт в области гидрометеорологии и смежных с ней областей (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, области активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы). В нем содержится определение таких понятий как гидрометеорологическая служба, пункт наблюдения за состоянием окружающей среды, труднодоступная станция, наблюдательная сеть, работы федерального и регионального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, закреплены принципы функционирования гидрометеорологической службы. Названный Федеральный закон содержит незначительное число норм, которые можно отнести к сфере трудового права. Это норма ст. 13.1. о праве работников территориальных органов и организаций федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, выполняющих задачи гидрометеорологической службы на труднодоступных станциях, на хранение, ношение и применение в целях самообороны охотничьего огнестрельного оружия, а также положение ст. 5, согласно которому одним из основных направлений государственного регулирования деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях является обеспечение охраны жизни и здоровья работников труднодоступных станций и подвижных пунктов наблюдений. По нашему мнению этого недостаточно.
Модельный закон "О гидрометеорологической деятельности", принятый в Санкт-Петербурге 08.06.1997 г. Постановлением N 9-13 на 9-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ*(11) содержит ст. 16 "Работники гидрометеорологической службы". В ней предусмотрено, что должностные лица и специалисты государственной гидрометеорологической службы имеют статус государственных служащих, что права и обязанности, а также условия труда и социального обеспечения работников государственной и ведомственных гидрометеорологических служб определяются положением, утверждаемым Правительством соответствующего государства СНГ. Трудовое законодательство России не восприняло норму названного Модельного закона об отнесении работников гидрометеорологической службы к государственным гражданским служащим, что, по нашему мнению, является упущением, поскольку работники гидрометеорологической службы выполняют функции по предоставлению информации, необходимой для выполнения функций государственного контроля в ключевых отраслях экономики и обороны. Во многих странах работники гидрометеорологической службы имеют статус государственных гражданских служащих, что подчеркивает особое значение данной службы. Например, в приложении к федеральному Постановлению по Карьерам и Повышению по службе гражданских служащих ФРГ (Bundeslaufbahnverordnung) дается полный перечень всех карьер на федеральной государственной службе, который включает и метеорологическую службу*(12).
Учитывая глобальность наблюдательной сети, наличие единых подходов к организации наблюдений за окружающей средой, обработке их результатов, России необходимо вырабатывать общие с другими странами подходы в регулировании труда работников гидрометеорологической службы.
Во многие специальные законодательные акты входят разделы, регулирующие отраслевые особенности условий труда. Например, такой раздел есть в Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"*(13). В специальном законе о гидрометеорологической службе аналогичный раздел вполне уместен.
Среди источников трудового права необходимо назвать указы нормативного характера Президента РФ, определяющего основные направления политики государства в области правового регулирования трудовых отношений. Указами Президента РФ, установлены особенности труда отдельных категорий работников гидрометеорологической службы (государственных гражданских служащих, работников федеральных учреждений), почетные звания работникам отрасли*(14), а также юридический статус органов исполнительной власти, в том числе отраслевых*(15).
Следующую ступень в иерархии нормативных правовых актов занимают нормативные правовые акты Правительства РФ, устанавливающие правовое положение органов исполнительной власти*(16), оперативно-производственных организаций гидрометеорологической службы*(17), отдельных групп работников отрасли*(18).
Значительный блок источников трудового права в сфере регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере труда, а также в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, содержащие нормы трудового права, принимаемые, как правило, в развитие федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В зависимости от принявших соответствующий нормативный правовой акт органов можно выделить следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в области регулирования труда работников гидрометеорологической службы:
1. Акты функциональных органов управления, осуществлявших и осуществляющих нормативно-правовое регулирование в сфере труда - Министерства здравоохранения и социального развития РФ (в прошлом - Министерства труда РФ), а также не противоречащие российскому законодательству акты НКТ РСФСР, НКТ СССР и т.д. Акты функциональных органов управления содержат как нормы, распространяющиеся на всех работников отрасли, отражающие отраслевую дифференциацию, так и нормы межотраслевой дифференциации. Например, постановление Минтруда РФ от 20.02.1996 г. N 11 "Об утверждении Положения о рабочем времени и времени отдыха работников плавающего состава судов морского флота"*(19) применяется для регулирования рабочего времени и времени отдыха плавающего состава судов морского флота Росгидромета.
2. Акты отраслевых органов, осуществлявших и осуществляющих управление гидрометеорологической службой. Отраслевой нормативный правовой акт о труде работников гидрометеорологической службы - это официальный документ, рассчитанный на многократное применение, принятый (изданный) в определенной форме полномочным правотворческим органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в пределах его компетенции в сфере правового регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы.
Отраслевые нормативные правовые акты о труде работников гидрометеорологической службы можно подразделить на две категории: нормативные правовые акты Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и нормативные правовые акты бывших общесоюзных отраслевых ведомств (Госкомгидромет при Совмине СССР, Главное управление гидрометеорологической службы при Совмине СССР (ГУГМС), Министерство морского флота СССР и т.д.), применяемые, на основании п. 2 постановления Верховного Совета РСФСР "О ратификации соглашения о создании Содружества Независимых Государств"*(20), в части, не противоречащей актам Российской Федерации, в том числе, актам Росгидромета.
Значительный блок источников трудового права в сфере регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере труда.
Некоторые положения официально не признанных не подлежащими применению на территории Российской Федерации нормативных правовых актов Госкомгидромета при Совмине СССР не применяются в связи с изменением социально-экономической и политической обстановки в стране.
Среди нормативных правовых актов бывших общесоюзных отраслевых ведомств можно выделить, во-первых, нормативные правовые акты, применяющиеся в соответствии с актами социального партнерства. Например, на основании отраслевого соглашения по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на 2005-2007 гг., продленного на 2008 г., применяется циркулярное письмо Госкомгидромета при Совмине СССР от 25.07.1980 г. N ПЭУ-1786 "О введении Перечня должностей работников Госкомгидромета, для которых устанавливается ненормированный рабочий день и предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью до 12 рабочих дней"*(21). Во-вторых, можно выделить нормативные правовые акты, устраняющие пробелы в правовом регулировании и сохраняющие свое действие до принятия по вопросам, которые они решают, нормативных правовых актов более высокого уровня. К таким актам относится, например, Инструкция об условиях оплаты труда, нормах бесплатного питания и вещевого довольствия участников Комплексной антарктической экспедиции, утвержденная заместителем министра Морского флота СССР 13.09.1959 г. и согласованная заместителем министра финансов СССР 19.09.1959 г., которая до настоящего времени применяется к работникам гидрометеорологической службы, работающим в Антарктиде, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 13 мая 1963 г. N 549, сохранившим в организациях и учреждениях Министерства Морского флота, переданных в ГУГМС при Совмине СССР, действующие в Министерстве Морского Флота СССР условия оплаты труда работников, льготы и преимущества*(22).
Некоторые положения официально не признанных не подлежащими применению на территории Российской Федерации нормативных правовых актов Госкомгидромета при Совмине СССР не применяются в связи с изменением социально-экономической и политической обстановки в стране. Например, положение Отраслевых правил внутреннего трудового распорядка для организаций, учреждений и предприятий Государственного Комитета по гидрометеорологии и контролю природной среды*(23) об обязанности администрации организации развивать социалистическое соревнование фактически утратило силу в связи с исчезновением социалистического соревнования.
Другие положения нормативных правовых актов Госкомгидромета при Совмине СССР не только не устарели, а вполне могут быть основой для совершенствования трудового законодательства, поскольку они учитывают отраслевые особенности. В частности, согласно п. 31 вышеназванных Отраслевых правил работникам структурных подразделений организаций гидрометеорологической службы, расположенных в другой местности (местности за пределами административно-территориальных границ населенного
