Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции (Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.)

Роль субъектов Российской Федерации
в государственном управлении в сфере миграции

О совершенствовании федеративных основ миграционного регулирования

В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно четким разграничением полномочий государственных органов в сфере миграционного регулирования.

Общие начала рассредоточения публичной власти по уровням устанавливаются в соответствии с конституционным принципом федерализма. Принцип субсидиарности требует, чтобы решение стоящих перед властью задач осуществлялось на том уровне, на котором это возможно делать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях. Это - положение, которое во многом определяет развитие федеративных отношений.

Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами; они в принципе не могут распределяться иными актами*(1). Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.

Размежевание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов закреплено в ст. 71-73 Конституции РФ. Речь идет о предметах ведения Федерации, совместных (с субъектами Федерации) предметах ведения и предметах ведения субъектов Российской Федерации (в форме остаточных полномочий). Статья 132 Конституции РФ предусматривает наличие вопросов местного значения. Федеральная Конституция прямо не называет миграционные процессы в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни Российской Федерации и ее субъектов, не относит их и к вопросам местного значения. Это, однако, не означает, что исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, миграционные отношения находятся в ведении субъектов Федерации.

Природа миграционных отношений, на которые направлена регулятивно-управленческая функция государства, связана, прежде всего, с правами каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, на свободный выезд из страны, а для российских граждан - на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию. Соответственно, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства, т.е. те вопросы, которые относятся к ведению Федерации. В то же время миграционные отношения складываются и в связи с обеспечением правопорядка, интересов общественной безопасности. А эти вопросы согласно ч. 2 ст. 72 Конституции РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что подразумевает возможность участия последних в реализации соответствующих полномочий.

Указанные конституционные нормы, таким образом, разграничивают только предметы ведения и не дают представления об объеме полномочий, закрепляемых за органами Российской Федерацией, субъектов Федерации и муниципальных образований. Очевидно, что положения Конституции РФ позволяют осуществить распределение полномочий наиболее рациональным образом, прежде всего, федеральному законодателю. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закрепление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики и т.п. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия определенного уровня публичной власти и соответствующих органов только в форме федерального закона. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти*(2) и принципиальным положением разграничения полномочий в сфере регулирования миграции населения.

Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять разграничение полномочий и по "горизонтали", и по "вертикали". Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов государственной власти (как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения), полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться первично только федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий конкретных органов государственной власти.

Соответственно в федеральном законе, регулирующем миграционные отношения, должны быть указаны:

компетенция Президента РФ (при необходимости), в том числе и по изданию нормативных актов;

компетенция Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

законодательная компетенция субъектов РФ;

компетенция региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (при необходимости).

При этом в федеральном законе необходимо определить пределы полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного ведения с Российской Федерации иначе, чем посредством внесения изменений в Конституцию РФ. Однако это не исключает передачи органам власти субъектов Федерации осуществления конкретных исполнительно-распорядительных полномочий в сфере миграционных отношений. Недопустима такая передача лишь в тех областях, где она приводила бы к фактическому ослаблению полномочий Федерации при решении общегосударственных задач (например, обеспечении государственной безопасности).

Анализ положений ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Российская Федерация вообще может возложить на себя всю полноту государственной, главным образом, законодательной власти в сфере регулирования миграции. Так, фактически невозможно представить миграционные отношения, правовое регулирование которых нельзя отнести к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, причем не только конституционно установленных, но и "других общепризнанных", в соответствии с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ.

Российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина в разных субъектах Федерации в рамках единого государства. Глава 2 Конституции РФ устанавливает, что права, свободы и обязанности граждан, составляющие правовой статус личности, могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией РФ. В России недопустима модель децентрализованного регулирования в сфере прав и свобод (характерная, например, для США).

В сфере регулирования миграции населения, как уже отмечалось, находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, ряд других общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, законодательное и в целом нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства. Следовательно, и в сфере совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения.

Таким образом, в сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти могут и должны осуществлять основную массу регулятивных полномочий.

При осуществлении регулятивных полномочий по предметам совместного ведения недопустимо произвольное присвоение органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти*(3). Федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом "разумной сдержанности", согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти могут регулировать субъекты Федерации. Это позволит учесть региональную специфику и обеспечить самостоятельность субъектов РФ, особенно при реализации тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов.

Отдельно необходимо обозначить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов.

Местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов - не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан. Именно муниципальная власть ближе всех к нуждам населения конкретной территории, миграция населения впрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Но природа миграционных отношений, как показал анализ, обусловливает их универсальное регулирование на всей территории Российской Федерации и не позволяет отнести данные вопросы к уровню местного значения. В этой связи органы местного самоуправления могут только наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти.

Тем не менее, нельзя исключать возможности осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках существующих вопросов местного значения по реализации на территории муниципального образования направлений миграционной политики. Например, социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т.п.).

В соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом*(4), органы местного самоуправления осуществляют расходы по финансированию муниципальной части компенсационного пакета участника Программы, включающего в себя услуги муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего образования, социального обслуживания, здравоохранения.

Типовая программа субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом*(5), предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении таких мероприятий, как обеспечение социальной поддержки отдельных категорий переселенцев; обеспечение доступа к библиотекам, учреждениям культурно-досугового типа, спортивным сооружениям; ознакомление переселенцев с особенностями истории, культуры и национальными традициями народов, проживающих на территории вселения; содействие социальной и культурной адаптации переселенцев. Данные положения уже нашли свое отражение в региональных программах *(6).

Анализ свидетельствует, что нормы, затрагивающие каким-либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования миграционных отношений; при этом они не всегда определенно и всесторонне обозначают такое разграничение. Следует признать, что миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить рассматриваемую сферу преимущественно за органами государственной власти Российской Федерации. С другой стороны, федеральные законы предусматривали участие в управлении вопросами миграции и субъектов Российской Федерации и даже муниципальных образований, правда, четко не определяя пределы их компетенции (например, согласно ст. 5 и 7 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах" принятие мер по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации одновременно возлагалось и на федеральные органы исполнительной власти, и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и на органы местного самоуправления). Во многом это объяснимо известными причинами хаотичного развития миграционного законодательства, связанными с необходимостью принятия срочных мер в этой сфере в 90-е гг. XX века.

Неразграниченность полномочий, как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных, между органами власти различных уровней, допущенная законодателем при принятии специальных законов в области миграции (Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах", Закон РФ "О вынужденных переселенцах"), негативно отразилась в первую очередь на положении самих мигрантов, возможностях их безболезненной интеграции в социально-экономическую и демографическую среду на конкретной территории.

Федеративная реформа в России еще не завершена, не достигнуты необходимые результаты и в сфере регулирования миграции населения. Ни первоначальная редакция, ни последующие изменения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ни иные федеральные законы*(7) так и не дали полного представления об объеме полномочий каждого уровня власти в сфере регулирования миграционных процессов.

Федеральный законодатель также не учитывает, что сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция - это сфера, в которой реализуются многие права человека (трудовые, жилищные, культурные и др.), и их соблюдение и защита - обязанность государства. Так, предоставляя убежище беженцам, государство принимает на себя и комплекс обязательств по обустройству лица на территории страны (обеспечение его медицинскими услугами, жильем и т.п.). Реализовать их посредством действий только федеральных органов государственной власти или с привлечением возможностей органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления - задача, требующая законодательного решения. Попытка реализовать такой комплексный подход пока сделана в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, желающих переселиться в Российскую Федерацию, правда, на подзаконном уровне*(8).

В миграционном законодательстве должны найти отражение результаты реформы в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, в соответствии с требованиями которой общее разграничение полномочий необходимо провести первоначально в таких федеральных законах, как "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако несомненно, что достичь разграничения полномочий в рамках только данных федеральных законов вряд ли удастся, поскольку в них будет возможно определить лишь основные направления деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере (определить так называемые подпредметы регулирования), в том числе и для того, чтобы распределить источники финансирования для осуществления указанных полномочий за счет средств соответствующих бюджетов.

На базе общего разграничения полномочий в сфере миграционных отношений следует детализировать соответствующие полномочия в специальных "миграционных" федеральных законах. При уточнении законодательных положений в области миграции должны учитываться уже достигнутые результаты административной реформы*(9). Смена структуры исполнительных органов государственной власти привела к изменению функций этих органов, причем их оптимизация продолжается.

Представляется, что в рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить:

1) вопросы общегосударственного значения, требующие непосредственного и подробного регулирования федеральным законом, а в определенных случаях и дополнительного - законами субъектов Российской Федерации. По данной группе полномочий Федерация осуществляет не только регулирование, но и исполнение нормативных предписаний.

Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам;

2) вопросы, по которым на федеральном уровне определяются не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Федерации, конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основные процедуры их реализации. То есть за субъектом РФ остаются только исполнительные полномочия. В этом случае федеральное регулирование уже не будет "рамочным". И, соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ целевых субвенций. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения;

3) вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной власти субъектов РФ и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет бюджетов самих субъектов РФ. При этом субъекты Федерации должны самостоятельно определять объемы финансирования этих полномочий.

Например, органы государственной власти субъектов Федерации, как представляется, могли бы обеспечивать решение вопросов расселения на своей территории поступающих к ним лиц из числа мигрантов, предоставлять им социальные гарантии в области жилищного обеспечения, дополнительного социального страхования. Исходя из уровня социально-экономического развития субъектов Федерации и определения потребностей в иностранной рабочей силе, на законодательном уровне в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ следовало бы закрепить полномочие по решению вопросов создания и ведения банков вакансий, заполнение которых не может быть осуществлено за счет внутренних трудовых ресурсов, а требует привлечения иностранных работников.

Органы местного самоуправления также могут решать определенные задачи, которые должны быть закреплены за муниципальными образованиями путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального (например, по вопросам осуществления регистрационного учета граждан) или регионального бюджетов.

При решении вопросов разграничения полномочий необходимо учитывать также, что в настоящее время субъекты Федерации испытывают неравномерное "иммиграционное давление". Поэтому важно, наряду с жесткой регламентацией соответствующих вопросов федеральными законами, применять также и более гибкий механизм разграничения полномочий - путем использования соглашений между исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней о передаче осуществления части указанных полномочий. Это позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения управляемости миграционными процессами гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели "перезакреплять" законом полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения такой передачей могла бы обеспечить и большую оперативность регулирования миграционных отношений, но при этом использование указанного института не должно быть всеобъемлющим, чтобы не допустить бесконтрольности в его применении.

Анализ показал, что пока эти возможности, имеющие законодательную основу, закрепленную в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не нашли своего применения в сфере управления миграционными отношениями.

Таким образом, в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня. Очевидна ведущая роль федеральных органов государственной власти (и в ближайшее время нет оснований предполагать, что она ослабнет), также большое значение имеет деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, имеются потенциальные возможности и у органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Свою актуальность сохраняет задача нахождения оптимального соотношения полномочий между уровнями публичной власти. При этом неизменным остается то, что разграничение полномочий между органами власти в сфере миграции населения должно быть продолжено на основе известных конституционных принципов федерализма и других положений Основного Закона России.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
миграция населения

Как уже было отмечено, Конституция РФ прямо не относит вопросы регулирования миграции населения ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем очевидно, что регулирование миграционных отношений затрагивает интересы регионального уровня осуществления государственной власти. Поэтому и управление миграционными процессами должно осуществляться на различных уровнях публичной власти.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" допускает возможность наделения органов государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями с передачей соответствующих субвенций на их осуществление из федерального бюджета. В качестве таких "делегированных" полномочий могут выступать и полномочия в сфере регулирования миграции населения.

Другую группу составляют "собственные" полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, исполняемые за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов). Помимо этого, органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им для осуществления за счет средств федерального бюджета, с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов Федерации, если такое участие предусмотрено федеральным законом. Одним из условий осуществления таких полномочий является то, что не могут использоваться финансовые средства, передаваемые из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации на осуществление целевых расходов.

Среди этих полномочий особо выделяются полномочия по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе и лиц из числа мигрантов, за исключением ограничений, установленных федеральными законами. Это прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. При этом названные полномочия органы государственной власти субъектов Федерации вправе осуществлять вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Надо учитывать, что такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ не носят для этих органов обязательного характера, поскольку в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансирование этих полномочий не является обязанностью субъекта Федерации; указанные полномочия осуществляются при наличии у него соответствующей возможности и не являются основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Такой подход законодателя воспринимается неоднозначно, поскольку добровольное исполнение государственных полномочий "размывает" принципы разграничения ответственности между уровнями власти.

Федеральные законы, закрепляющие участие органов государственной власти субъектов Федерации в осуществлении федеральных полномочий, могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении федеральных полномочий, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации федеральных полномочий. Однако в настоящее время такие полномочия в сфере регулирования миграции населения органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами пока не предоставляются. Возложение на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочий в указанной сфере возможно на основе нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Наконец, было бы неверно также исключить и ситуацию, при которой соответствующие полномочия в сфере регулирования миграции населения будут передаваться органам государственной власти субъектов Федерации на основе договоров и соглашений в соответствии с принципами и порядком, установленными Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26) *(10).

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять полномочия в сфере регулирования миграции населения в том случае, если:

соответствующие полномочия включены федеральным законодателем в перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации;

указанные полномочия являются федеральными и делегированы Российской Федерацией с передачей соответствующих финансовых ресурсов за счет средств из федерального бюджета;

такие полномочия касаются мер социальной поддержки и социальной помощи в отношении граждан Российской Федерации и иностранных граждан, лиц без гражданства из числа мигрантов;

возможность участия в указанных полномочиях, в том числе в осуществлении их дополнительного финансирования, прямо предусмотрена федеральным законом;

данные полномочия переданы органам государственной власти субъектов РФ на основе договоров федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации либо соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время полномочия в сфере регулирования миграции населения прямо не закреплены в качестве полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов Федерации (без учета субвенций из федерального бюджета). Исправить данную ситуацию может четкое указание на эти полномочия в федеральном законе или ином федеральном нормативном правовом акте (договоре, указе Президента РФ, постановлении Правительства РФ либо в соглашении между федеральными и региональными органами исполнительной власти).

В целом, если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации реально на сегодняшний день отнесено весьма небольшое количество полномочий в сфере регулирования миграции населения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации отнесены:

подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте РФ для представления их в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (п. 3 ст. 18);

ежегодное определение потребности субъекта РФ в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие субъекта Федерации (п. 2 ст. 18 *(1));

осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников (п. 1 ст. 32);

установление законом субъекта Российской Федерации порядка создания специальных учреждений, в которых могут по решению суда содержаться иностранные граждане, подлежащие депортации или выдворению, до исполнения решения о депортации или выдворении (п. 9 ст. 31, п. 5 ст. 34).

Вместе с тем в ряде случаев не до конца ясна изначальная принадлежность отдельных из указанных полномочий. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не перечисляет названные полномочия в качестве полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации (п. 2 ст. 26 *(3) указанного Закона). Но в то же время Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", закрепляя осуществление данных полномочий за органами государственной власти субъектов Федерации, не обозначает их как "делегированные" Российской Федерацией. Последнее возможно только при соблюдении федеральным законодателем требований Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 7 ст. 26.3), включающих установление прав и обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по осуществлению соответствующих полномочий; установление полномочий по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Федерации соответствующих полномочий и т.д.

Указанные в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" полномочия не могут рассматриваться и как федеральные, в осуществлении и финансировании которых вправе участвовать органы государственной власти субъектов Федерации, так как обязательность их осуществления органами государственной власти субъектов РФ прямо вытекает из предписаний названного Федерального закона.

Закон РФ "О вынужденных переселенцах", как уже отмечалось, вообще не разграничивает полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в отношении вынужденного переселенца.

В отличие от упомянутого Закона РФ Федеральный закон "О беженцах" в отдельной статье определяет только полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по реализации данного Федерального закона (ст. 17). Полномочия же органов государственной власти субъектов РФ установлены в основном только по вопросам социальной защиты, в том числе социального обеспечения беженцев. Представляется, что такой подход более соответствует принципам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, установленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о которых говорилось выше.

О необходимости более широкого участия субъектов Российской Федерации в регулировании миграционных отношений свидетельствуют общеизвестные попытки регионов вторгаться в компетенцию федеральных органов власти по противодействию незаконной миграции, являющейся серьезным фактором нестабильности развития регионов.

Так, например, Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. N 27-кз "О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край" (с изм. от 4 марта 2005 г.)*(11) устанавливает понятие незаконной миграции в Ставропольский край, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае по участию в регулировании миграционных процессов на территории Ставропольского края, основные принципы содействия обустройству и интеграции мигрантов в существующую социальную среду, а также последствия несоблюдения миграционного законодательства, в том числе и путем установления ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Принятие названного Закона явно выходит за пределы установленных полномочий органов государственной власти Ставропольского края как субъекта Федерации. Выше уже упоминалось, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "в" ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Субъекты Федерации не вправе издавать акты, каким-либо образом ограничивающие права и свободы человека и гражданина. Такие ограничения могут быть установлены федеральным законом и только в пределах, определенных Конституцией страны. Поскольку регулирование миграционных процессов неизбежно затрагивает сферу прав и свобод человека и гражданина, попытка урегулировать их на уровне субъекта Федерации чревата опасностью вторжения в сферу федерального законодательства. Это касается, например, определения названным Законом незаконной миграции в Ставропольский край, органов контроля над соблюдением миграционного законодательства и др. Указанный Закон повторяет ряд норм федерального законодательства, например, закрепляющих такие понятия, как место пребывания, место жительства, органы регистрационного учета. Это дублирование, несмотря даже на некоторую перестановку фраз в определении, на самом деле вовсе не представляет собой собственно регулирования на уровне субъектов Федерации.

Попытка ставропольского законодателя дать определение понятия незаконной миграции путем установления оснований признания лица незаконным мигрантом (невыполнение обязанности зарегистрироваться в установленном порядке, отсутствие визы или вида на жительство, отсутствие средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации и т.д.) в итоге ограничивает право граждан Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, установленное ч. 1 ст. 27 Конституции РФ*(12). Если субъект Федерации присваивает себе право устанавливать понятие незаконной миграции или незаконного нахождения, пусть даже только на территории данного субъекта Федерации, то он, таким образом, априори должен осуществлять и контроль над нахождением лиц на соответствующей территории, что в соответствии с федеральным законодательством является также исключительной прерогативой федеральных органов.

Аналогичное вмешательство регионального законодателя в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере миграционных отношений можно продемонстрировать на примере законов ряда других субъектов РФ, в частности, Закона Краснодарского края от 2 июля 2004 г. N 735-КЗ "О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края" (с изм. от 21 декабря 2005 г.)*(13).

Помимо законов в субъектах Российской Федерации достаточно распространенным способом воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере миграции, является принятие концепций миграционной политики, миграционных программ на определенный срок. В концепциях миграционной политики, утверждаемых, как правило, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации*(14), дается общий анализ ситуации в субъектах РФ в миграционной сфере, оценивается состояние демографической составляющей миграционной политики*(15), определяются основные направления деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в сфере регулирования миграции населения, исследуются прогнозы в связи с реализацией миграционных программ.

Активное применение в сфере миграции программных методов регулирования особенно заметно стало со второй половины 90-х гг. XX века. Принятие таких программ нацелено на выработку плана мероприятий в сфере регулирования миграции, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ, координацию деятельности органов и организаций, занимающихся реализацией соответствующих разрабатываемых мероприятий в сфере миграции, подготовку проектов нормативных правовых актов, организацию мониторинга миграционных процессов, реализацию социальных проектов*(16). Программный метод регулирования миграционных процессов на уровне субъектов Федерации наиболее эффективен для решения задач, стоящих перед ними в миграционной сфере. Значительную роль он должен оказать и при решении проблемы оказания государственной поддержки соотечественникам, добровольно переселяющимся в Российскую Федерацию на постоянное место жительства из-за рубежа. В настоящее время такие программы либо уже подготовлены и согласованы с Правительством РФ, либо готовятся в субъектах Федерации*(17). Однако понятно, что такой метод воздействия на миграционные отношения возможен только в случае, если имеется четкая законодательная основа регулирования миграционных отношений в стране в целом.

Как представляется, объем существующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования миграции, в принципе, обеспечивает определенный круг отношений для регламентирования на уровне законов субъектов РФ: в основном данное регулирование направлено на осуществление социальной поддержки отдельных категорий мигрантов.

Запаздывание федерального правового регулирования миграционных процессов как по предметам ведения Российской Федерации (например, статус иностранных граждан), так и по предметам совместного ведения (например, обустройство мигрантов) в сочетании с напряженной ситуацией в отдельных регионах вынуждает субъекты РФ осуществлять правовое регулирование до принятия федеральных актов. Однако субъектам Федерации в этой сфере принадлежит только часть полномочий, поэтому попытки урегулировать миграционные процессы комплексно на региональном уровне неминуемо приводят на сегодняшний день к вторжению субъектов РФ в сферу федеральной компетенции.

Таким образом, объем полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Полагаем, что в перспективе их дальнейшее наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможны дальнейшее развитие федерального законодательства и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов РФ, перечня и пределов реализации полномочий их государственных органов.

Т.Я. Хабриева,

директор ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. подр.: Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. N 8. С. 5-13.

*(2) См. подр.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 102-138.

*(3) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

*(4) См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820.

*(5) См.: Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2006 г. N 1172-р // СЗ РФ. 2006. N 35. Ст. 3788.

*(6) См., например: Постановление Совета администрации Красноярского края от 23 августа 2007 г. N 362-П "Об утверждении Программы Красноярского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2009 годы" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. N 41/193; постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 19 сентября 2007 г. N 34/39-ЗС "Об Областной государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 годы".

*(7) См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10; Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084 и др.

*(8) См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820.

*(9) См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 1 - 53.

*(10) Заключенный в 2007 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (СЗ РФ 2007. N 31. Ст. 3996) не затрагивает вопросы миграции населения. Практика "исполнительских" соглашений ФМС России с органами исполнительной власти субъектов Федерации отсутствует.

*(11) См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. N 7 (97). Ст. 1884.

*(12) На недопустимость ограничения субъектами Федерации права на выбор места жительства, как известно, неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, причем соответствующее решение имело место и в отношении законодательства Ставропольского края. В постановлении КС РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-п утверждалось, что введением квоты на поселение в городах Кавказских Минеральных вод Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодательством, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации.

*(13) Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2004. N 19 (1).

*(14) См., например: Постановление Правительства Свердловской области от 22 октября 2003 г. N 652-ПП "О концепции миграционной политики Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 2003. N 10-1. Ст. 895.

*(15) Нередко в субъектах Федерации принимаются и отдельные программы и концепции в области демографического развития. Так, например, в Москве принята Концепция демографического развития города Москвы, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. N 482-ПП "О Концепции демографического развития города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 40.

*(16) См., например: Постановление Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. N 491-ПП "О Московской городской миграционной программе на 2005-2007 годы" (с изм. от 28 марта 2006 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 44.

*(17) См., например, о согласовании Программы Тамбовской области - распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2007 г. N 1120-р // СЗ РФ. 2007. N 36. Ст. 4397; о согласовании Программы Тюменской области - распоряжение Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 681-р // СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2817.