Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2014 г. N 06АП-6903/13

г. Хабаровск

28 января 2014 г.

Дело N А37-3124/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 января 2014 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Швец Е.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Джавадовой Т.Г.

при участии в заседании:

от Государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Магадане Магаданской области: представитель не явился;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Магаданской области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Магадане Магаданской области на решение от 29.10.2013 по делу N А37-3124/2012 Арбитражного суда Магаданской области принятое судьей Комаровой Л.П.

по заявлению Государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Магадане Магаданской области (ОГРН 1024900962272)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Магаданской области (ОГРН 1044900035883)

о признании недействительным предписания от 30.05.2012 N 11/4/1-5

УСТАНОВИЛ:

Государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Магадане Магаданской области (далее - учреждение, ГУ - УПФ РФ в г. Магадане) обратилось в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Магаданской области (далее - ГУ МЧС России по Магаданской области, уполномоченный орган) от 30.05.2012 N 11/4/1-5, которым учреждению предписано устранить выявленные нарушения обязательных требований законодательных и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, в частности, до 30.05.2013 составить план по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; план основных мероприятий в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций; план мероприятий по повышению устойчивости функционирования предприятия; составить распорядительные документы по созданию финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; составить распорядительные документы по созданию материальных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Решением от 29.10.2013 суд заявление удовлетворил частично. Признал недействительным пункт 3 предписания от 30.05.2012 N 11/4/1-5, выданного ГУ МЧС России по Магаданской области. В остальной части отказал. Кроме того, обязал уполномоченный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, учреждение обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части отказа в удовлетворении требований, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования в полном объеме.

ГУ - УПФ РФ в г. Магадане, ГУ МЧС России по Магаданской области, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, не участвовали в судебном заседании апелляционной инстанции, заявили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей, которые были удовлетворены судом.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения N 11/4 от 10.05.2012 ГУ МЧС России по Магаданской области в период с 21.05.2012 по 11.6.2012 проведена плановая выездная и документарная проверка на предмет соблюдения требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе проверки выявлены нарушения требований статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - ФЗ N 68-ФЗ), пунктов 3-6 Приказа МЧС РФ от 14.11.2008 N 687 об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, постановления Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а именно у учреждения отсутствуют:

- план по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ("а" ст. 14 ФЗ);

-план основных мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (п.4 Приказа МЧС России N 687 от 14.11.2008, ст. 14 ФЗ)

-план мероприятий по повышению устойчивости функционирования учреждения ("б");

-отсутствуют распорядительные документы по созданию финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций ("ж") ;

-отсутствуют распорядительные документы по созданию материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций ("ж").

По результатам проверки 30 мая 2012 года составлен акт проверки 10/4 и выдано учреждению предписание N 11/4/1-5, которым предписано устранить выявленные нарушения обязательных требований законодательных и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций в срок до 30 мая 2013 года.

Полагая, что указанное предписание является незаконным и необоснованным, ГУ - УПФ РФ в г. Магадане обжаловало их в суд, который, частично удовлетворяя заявленные требования, исходил из следующего.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регулируются ФЗ N 68-ФЗ.

В соответствии со статьей 1 ФЗ N 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций закреплены статьёй 14 ФЗ N 68-ФЗ, который обязывает:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях;

д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

и) предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

Государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется лицами, перечень должностей которых утверждается Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Такой перечень должностей утвержден Приказом МЧС РФ от 25.01.2011 N 14, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 15.03.2011 N 20115, к должностным лицам территориальных подразделений надзорной деятельности в главных управлениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченным осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, отнесены, в том числе, главный специалист-эксперт.

Согласно положениям пункта 3 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утверждённым Приказом МЧС России от 14 ноября 2008 N 687(зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 26 ноября 2008 года N 12740), подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и осуществляется на основании годовых и перспективных планов, предусматривающих основные мероприятия по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - план основных мероприятий) муниципального образования (организации).

План основных мероприятий организации на год разрабатывается структурным подразделением (работниками) организации, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, и согласовывается с органом местного самоуправления, а организацией, находящейся в ведении федерального органа исполнительной власти, дополнительно согласовывается с соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Планирование основных мероприятий гражданской обороны производится с учетом всесторонней оценки обстановки, которая может сложиться на территории муниципального образования и в организациях в результате применения современных средств поражения, а также в результате возможных террористических актов и чрезвычайных ситуаций (пункт 4 Положения N 687).

Ведение гражданской обороны на муниципальном уровне и в организациях заключается в выполнении мероприятий по защите населения (работников), материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования (организации) от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и осуществляется на основании планов гражданской обороны и защиты населения муниципальных образований и планов гражданской обороны организаций (пункт 5 Положения N 687).

Планы гражданской обороны и защиты населения (планы гражданской обороны) определяют объем, организацию, порядок, способы и сроки выполнения мероприятий по приведению гражданской обороны в установленные степени готовности при переводе ее с мирного на военное время и в ходе ее ведения, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 6 Положения N 687).

Статьёй 4 ФЗ N 68-ФЗ установлена единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, направленная на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ Правительством Российской Федерации 10.11.1996 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера N 1340.

Согласно пункту 2 Порядка N 1340 резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

В соответствии с пунктом 3 Порядка N 1340 для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются: федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва решением Правительства Российской Федерации; резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти решением федеральных органов исполнительной власти; резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления и объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

ГУ - УПФ РФ в г. Магадане является субъектом данного Федерального закона, а следовательно на нем лежит обязанность по исполнению положений ФЗ N 68-ФЗ.

В силу императивности нормы статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ организация обязана финансировать мероприятия только по защите работников своих организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения.

Данный пункт согласовывается с абзацем 3 пункта 16 Приказа МЧС РФ N 687, который предусматривает обязанность юридических лиц в целях решения задач в области гражданской обороны по организации планирования, подготовки и проведения эвакуации работников и членов их семей, материальных и культурных ценностей в безопасные районы организаций.

Следовательно, обязанность разрабатывать вышеприведенные планы и формировать распорядительные документы по созданию финансовых и материальных ресурсов на случай возникновения опасностей при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера направлено, в первую очередь на обеспечение защиты непосредственно сотрудников и членов их семей Управления, лежит непосредственно на заявителе. Таким образом, безусловной обязанностью заявителя в рамках рассматриваемых отношений является составление как планов, так и формирование финансовых и материальных ресурсов.

При этом следует отметить, что мероприятия, как по планированию, так и по созданию финансовых и материальных ресурсов проводятся ежегодно.

Материалами дела подтверждается, что ГУ МЧС России по Магаданской области в результате проведенной проверки установлено отсутствие у учреждения плана по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ("а" ст. 14 ФЗ); плана основных мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (п.4 Приказа МЧС России N 687 от 14.11.2008, ст. 14 ФЗ); распорядительных документов по созданию финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций ("ж" ст. 14 ФЗ); распорядительных документов по созданию материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций ("ж" ст. 14 ФЗ).

Вместе с тем, судом установлено и административным органом не оспаривается то обстоятельство, что в ходе проверки ошибочно указано на нарушения, связанные с отсутствием плана мероприятий по повышению устойчивости функционирования учреждения (пункт 3 предписания). В проверяемый период требований относительно формирования плана мероприятий по устойчивости функционирования учреждения применительно к чрезвычайным ситуациям, в отношении заявителя установлено не было. Требования в части составления плана мероприятий по устойчивости функционирования учреждения (заявителя) относились только к гражданской обороне.

Следовательно, выводы административного органа относительно нарушений, допущенных заявителем и отраженных в пункте 3 акта проверки, обоснованно признаны судом первой инстанции как не основанными на положениях статьи 14 ФЗ N 68-ФЗ, и пункт 3 предписания признан недействительным.

Факт отсутствия указанных обязательных документов, поименованных в п.п. 1, 2, 4, 5 акта проверки, и не предъявление их надзорному органу, следует из содержания акта, поскольку в перечень представленных надзорному органу документов (порядковый номер 1 -11), вышепоименованные документы представлены не были (л.д. 13). В ходе судебного заседания в суде первой инстанции, представителем учреждения представлены в дело два приказа: N 88 и N 89 от 30.12.2011, которые по его утверждению были предъявлены в период проверки представителю надзорного органа, однако, по неизвестным причинам не были им приняты (т. 2).

Между тем суд первой инстанции, оценивая представленные в дело приказы N 88 и N 89, обосновано не нашел их достаточными для признания оспариваемого предписания не действительными.

При наличии указанных приказов на момент проверки, предъявление их надзорному органу и их не принятии по каким-либо причинам, давало заявителю апелляционной жалобы основания для отражения этих обстоятельств в акте проверки от 30 мая 2012 года, а также направления в последующем возражений на акт. Вместе с тем, как следует из акта проверки, он подписан руководителем СВ. Шалаевым без замечаний и возражений. В дальнейшем при получении акта проверки и его ознакомлением, заявителем также не были предприняты меры по направлению возражений относительно недостоверности отраженных в акте проверки сведений и обстоятельств, а также не согласия в части поименованного перечня документов представленных при проведении проверки.

Судом первой инстанции правомерно признан недопустимым доказательством, представленный в подтверждение реальности существования приказов на момент проведения проверки журнал регистрации, поскольку он не прошит и невозможно установить дату его формирования.

Из содержания приказ N 88 следует, что он изготовлен 30 декабря 2011 года, этой же датой зарегистрирован в журнале регистрации. Однако из пункта 3 приказа следует, что экономической группе предложено при формировании бюджета на соответствующий финансовый год (в данном случае 2012 год) предусмотреть выделение средств на создание резерва запаса финансовых ресурсов на случай ликвидации последствий ЧС. Вместе с тем, правовой статус заявителя свидетельствует о том, что он является учреждением, органом государственной власти. Поэтому формирование бюджета на 2012 года по состоянию на 30.12.2011 года уже невозможно.

Кроме этого, как верно указал суд первой инстанции, при обращении с заявлением в суд 24.08.2012 эти приказы не были приложены к заявлению, как не указано об их наличии и в самом заявлении.

Оценив в совокупности изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии данных приказов в период проведения проверки надзорным органом и их оформления в последующем.

Также обоснованно отклонена как несостоятельная ссылка учреждения на переписку в течение июля 2012 года как на доказательство неправомерности выводов надзорного органа относительно выявленных нарушений.

Исходя из системного и последовательного анализа содержания данной переписки, судом сделан вывод о том, что, по сути, выводы административного органа о выявленных нарушениях имели место быть. Смысловое содержание представленных запросов позволило суду сделать вывод о том, что вопросы, связанные с исполнением (применением) ФЗ N 68-ФЗ, в том числе и в части формирования необходимых документов (планов, мероприятий, материальных и финансовых ресурсов) затруднительны для исполнения заявителем. Ссылки заявителя на письмо от 25.07.2012 N 29/427 как одно из доказательств самоустранения надзорного органа от разъяснений в части применения законодательства, суд находит недопустимым доказательством (ст. 67 АПК РФ), поскольку данное письмо оформлено иным органом - Муниципальным казённым учреждением "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям мэрии города Магадана (т.1, л.д. 22). Более того, наличие данного письма никоим образом не снимает с заявителя обязанности прямо установленных статьёй 14 ФЗ N 68-ФЗ.

Представленная переписка заявителя и надзорного органа за 2013 год не имеет отношение к предмету данного спора, поскольку её появление вызвано иным периодом и к рассматриваемому делу не может быть отнесена.

С учетом положений статей 67, 68, 71 АПК РФ, оценив установленные обстоятельства, в их совокупности и взаимосвязи, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности пунктов 1, 2, 4, 5 оспариваемого предписания N 11/4/1-5 от 30 мая 2012 года и его соответствии Федеральному закону Российской Федерации от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Принимая во внимание положения норм материального и процессуального права, а также, учитывая конкретные обстоятельства по делу, арбитражный апелляционной суд считает, что доводы заявителя апелляционной жалобы, не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Магаданской области от 29.10.2013 по делу N А37-3124/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.Г. Харьковская