Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2010 г. N 17АП-3973/10

г. Пермь

12 мая 2010 г.

Дело N А60-57759/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 мая 2010 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Мещеряковой Т.И.,

судей Щеклеиной Л.Ю.,

Грибиниченко О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.

при участии:

от заявителя Региональной энергетической комиссии Свердловской области: Нагибин С.Г., предъявлено удостоверение N 2, доверенность N 02-18/5 от 11.01.2010;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: Курбатова Н.О., предъявлено удостоверение N 5364, доверенность от 06.11.2009;

от третьих лиц: 1) ООО "Палникс-Сервис" - не явились;

2) ОАО "Екатеринбургэнергосбыт" - не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Региональной энергетической комиссии Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 01 марта 2010 года

по делу N А60-57759/2009,

принятое судьей Подгорновой Г.Н.

по заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: 1) ООО "Палникс-Сервис", 2) ОАО "Екатеринбургэнергосбыт"

о признании недействительным решения,

установил:

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области, заявитель) обратилась в Арбитражный суд свердловской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - антимонопольный орган, управление, заинтересованное лицо) от 26.11.2009 г. по делу N 102.

Определением от 08.12.2009 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Общество с ограниченной ответственностью "Палникс-Сервис".

Определением от 15.01.2010 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Открытое акционерное общество "Екатеринбургэнергосбыт".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 01.03.2010 г. (резолютивная часть решения объявлена 26.02.2010 г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.

В обоснование жалобы апеллятор указывает на то, что обжалуемое РЭК Свердловской области решение по делу N 102 было вынесено управлением с нарушением положений Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку представленные антимонопольному органу властно-распорядительные полномочия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства реализуются путем выдачи обязательных для исполнения предписаний, что не было исполнено управлением. Считает, что вынесение оспариваемого решения без выдачи обязательных для исполнения предписаний фактически лишает РЭК Свердловской области права на защиту. Кроме того, в решении отмечено о нарушении заявителем положений Закона о конкуренции, тем самым поставлена под сомнение деловая репутация РЭК Свердловской области. Также заявитель жалобы указывает на то, что у суда имелась возможность рассмотрения оспариваемого решения исключительно в рамках его соответствия п. 60 Основ ценообразования без проверки соответствия антимонопольному законодательству постановления РЭК Свердловской области от 23.12.2008 г. N 162-ПК. Считает, что управление превысило предоставленные ему полномочия, поскольку в решении фактически указывается органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов как нужно было рассчитывать и устанавливать тарифы на электрическую энергию, что отнесено к исключительной компетенции ФСТ России.

Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Антимонопольный орган против доводов апелляционной жалобы возражает по мотивам, изложенным в письменном отзыве.

Управление считает решение суда первой инстанции законным, оснований для его отмены не усматривает, ссылаясь на правомерность оспариваемого решения в связи с доказанностью фактов нарушения заявителем требований законодательства о защите конкуренции.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа доводы отзыва на апелляционную жалобу поддержал, пояснил, что в ст. 23 Закона о защите конкуренции установлены альтернативные полномочия антимонопольного органа, каждое из которых он вправе использовать исходя из существа конкретного выявленного им нарушения требований Закона о защите конкуренции.

Третье лицо - ООО "Палникс-Сервис" представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором указывает на то, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, а производство по делу - прекращению, в связи с тем, что оспариваемое решение является лишь основанием для принятия руководителем антимонопольного органа решения для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании постановления недействующим.

Третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность оспариваемого решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 и 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов, заслушав пояснения представителей сторон, участвующих в судебном заседании, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области рассмотрено дело N 102, возбужденное 01.10.2009 г. на основании заявления ООО "Палникс-Сервис", в котором сообщалось о нарушении действующего антимонопольного законодательства принятием постановления от 23.12.2008 г. N 162-ПК, которым изменен тариф на электрическую энергию (мощность), отпускаемую ОАО "Екатеринбургэнергосбыт" энергосбытовым организациям для последующей реализации (поставки) населению с 991 руб./тыс.кВтч. до 1129 руб./тыс.кВтч. при неизменности тарифа на электрическую энергию, отпускаемую гарантирующим поставщиком непосредственно населению (1400 руб./тыс.кВтч.), что в конечном итоге привело к образованию у ООО "Палникс-Сервис" убытка и невозможности дальнейшего осуществления деятельности в качестве энергосбытовой организации.

По результатам рассмотрения данного дела управлением принято решение от 26.11.2009 г., в котором сделан вывод о наличии в действиях РЭК Свердловской области факта нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в действиях РЭК по принятию постановления от 23.12.2008 г. N 162-ПК, которым утверждены тарифы на электрическую энергию, отпускаемую гарантирующими поставщиками энергоснабжающим и энергосбытовым организациям для последующей реализации (поставки) населению, не учитывающих того обстоятельства, что такие энергосбытовые (энергоснабжающие) организации в соответствии с п. 60 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 г. N 109, должны рассматриваться в качестве потребителей и той их категории, которую они обслуживают, что в итоге привело к созданию дискриминационных условий обращения электрической энергии на розничном рынке в рамках одной группы (категории) потребителей "население", что ущемляет интересы ООО "Палникс-Сервис" и приводит к ограничению конкуренции на розничном рынке электрической энергии.

РЭК Свердловской области, полагая, что указанное решение является незаконным, обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение не возлагает на заявителя каких-либо дополнительных обязанностей, не создает потенциальную возможность применения каких-либо экономических санкций, поэтому прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает, что свидетельствует об отсутствии предусмотренных ст. 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого ненормативного акта недействительным.

Суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органом или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному Банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Исходя из логического толкования вышеприведенной нормы следует, что законодателем установлен запрет для государственных и иных осуществляющих аналогичные функции органов принимать какие-либо акты, а равно и совершать действия, имеющие властно-правовой характер, обязательные для исполнения хозяйствующими субъектами, в результате которых могут наступить отрицательные последствия для состояния конкуренции.

Обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства указанными выше органами и организациями является согласно ч. 1 ст. 22 Закона о защите конкуренции функцией антимонопольного органа.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Термин "акт" используется в данной статье Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты органов федеральной исполнительной власти и их должностных лиц.

Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона о защите конкуренции, и, исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично.

Таким образом, в случае выявления нарушения, выразившегося в несоответствии принятого органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта антимонопольному законодательству Законом о защите конкуренции предусмотрены конкретные соответствующие допущенному нарушению формы реагирования со стороны антимонопольного органа.

Из содержания ст. 23 Закона о защите конкуренции следует, что этой нормой установлены альтернативные полномочия антимонопольного органа, каждое из которых он вправе использовать исходя из существа конкретного выявленного им нарушения требований Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела усматривается, что Решением управления от 26.11.2009 N 102 признан факт нарушения РЭК Свердловской области ч. 1 ст. 15 Федерального закона от26.07.2006 г. N 135 ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в действиях по принятию Постановления от 23.12.2008 г. N 162-ПК "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области", которым утверждены тарифы на электрическую энергию, отпускаемую гарантирующими поставщиками энергоснабжающим и энергосбытовым организациям для последующей реализации (поставки) населению, не учитывающих того обстоятельства, что такие энергосбытовые (энергоснабжающие) организации в соответствии с п. 60 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 г. N 109, должны рассматриваться в качестве потребителей и той их категории, которую они обслуживают, что в итоге привело к созданию дискриминационных условий обращения электрической энергии на розничном рынке в рамках одной группы (категории) потребителей "население", что ущемляет интересы ООО "Палникс-Сервис" и приводит к ограничению конкуренции на розничном рынке электрической энергии.

Предписание не выдавалось, так как в соответствии с пп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 4, ст. 46, ч. 8 ст. 194, чт. 4 ст. 70 АПК РФ управление выступило в качестве соистца с ООО "Палникс-Сервис" в деле N А60-12351/2009.

Пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 г. N 30 от 30.06.2008 г. "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" установлено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принимать оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, предметом доказывания при обращении в суд с соответствующим заявлением в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен доказать, что принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; а орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившему непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), который приводит или может привести к указанным последствиям.

В силу ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что решение, действия (бездействие) нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 3 ст. 201 АПК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96г. N 6/8 ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при одновременном его несоответствии закону и нарушением его изданием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла положений приведенной в ч.1 ст.198, а также ст.65 АПК РФ следует, что на заявителя, обращающегося в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, возлагается обязанность обосновать с представлением соответствующих доказательств наличие прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которые, по его мнению, нарушены оспариваемым актом.

Судом первой инстанции установлено, что из оспариваемого решения усматривается, что в нем лишь отражен вывод о наличии в действиях РЭК Свердловской области нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, однако не содержится сведений о выдаче заявителю предписания, обязывающего заявителя устранить выявленное нарушение, о передаче материалов дела лицам, уполномоченным привлекать к ответственности.

Таким образом, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемое решение не возлагает на заявителя каких-либо дополнительных обязанностей, не создает потенциальную возможность применения каких-либо экономических санкций, поэтому прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

В обоснование апелляционной жалобы заявителем указано, что нарушение прав усматривается в том, что под сомнение поставлена деловая репутация РЭК Свердловской области как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в то же время каких-либо доказательств данному обстоятельству не приводится, что свидетельствует об отсутствии предусмотренных ст. 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого ненормативного акта недействительным.

Как установлено судом апелляционной инстанции, оспариваемое решение принято антимонопольным органом в соответствии с требованиями действующего законодательства и в пределах установленной компетенции. Оспариваемым решением на заявителя не возложены какие-либо обязанности, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы апелляционной жалобы о превышении антимонопольным органом предоставленных ему полномочий принятием оспариваемого решения подлежат отклонению, поскольку ст. 25 Федерального закона от 26.03.2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", предусмотрено, в частности, что антимонопольное регулирование и контроль на оптовом и розничном рынках электроэнергетики осуществляет антимонопольный орган в соответствии с антимонопольным законодательством; объектами такого регулирования и контроля являются, в том числе, цены.

Факт обращения антимонопольного органа в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления РЭК Свердловской области от 23.12.2008 г. N 162-ПК (в части) также не свидетельствует о нарушении прав заявителя оспариваемым ненормативным актом, поскольку обращение в суд является правом антимонопольного органа, предусмотренным п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона "О защите конкуренции"; реализация данного права не зависит от оценки судом законности решения антимонопольного органа.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, рассмотрение вопроса о законности оспариваемого решения антимонопольного органа по существу обязывает суд осуществить проверку законности нормативного правового акта РЭК Свердловской области - постановления N 162-ПК от 23.12.2008 г. на предмет его соответствия антимонопольному законодательству в рамках данного дела. Между тем порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен Главой 23 АПК РФ. Данный порядок предусматривает, в частности, рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов коллегиальным составом судей (ч. 1 ст. 194 АПК РФ). Вопрос о законности постановления РЭК Свердловской области от 23.12.2008 г. N 162-ПК является предметом рассмотрения по делу N А60-12351/2009-С9, возбужденному на основании заявления ООО "Палникс-Сервис", соистцом по которому является управление (дело N А60-12351/2009).

С учетом правовой природы Постановления РЭК (является нормативным правовым актом) вопросы о проверке его соответствия требованиям иных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и, следовательно, о необходимости применения мер для прекращения нарушения данным актом прав и законных интересов лиц, в силу положений ст. 22, 23 Закона о защите конкуренции и главы 23 АПК РФ, могут быть разрешены только в порядке судебного нормоконтроля, а не посредством принятия антимонопольным органом решения о выдаче предписания (равно как и выдача самого предписания) с целью устранения антимонопольного законодательства.

Соответствующие доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции отклоняются на основании вышеизложенного.

В то же время, ссылки третьего лица в возражениях на апелляционную жалобу на п. 22 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 г. N 30 как основание для прекращения производства по делу в части оспаривания решения управления признаны судом апелляционной инстанции несостоятельными и отклоняются, поскольку в данном пункте Пленум ВАС РФ указал на необходимость прекращения арбитражным судом производства по делу в случае оспаривания решения антимонопольного органа об обращении с иском в суд, принятым в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 41, п. 5 ч. 1 ст. 49 Закона о защите конкуренции. Оспариваемое решение данного указания не содержит.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое решение органа вынесено управлением в рамках предоставленных ему действующим законодательством полномочий и соответствует предъявляемым к нему законом требованиям.

Судом первой инстанции обоснованно указано на отсутствие совокупности оснований для признания ненормативного акта недействительным.

Иных доводов и доказательств того, что оспариваемое решение нарушает права и законные интересы заявителя суду апелляционной инстанции в нарушение ст.65 АПК РФ не представлено.

Следовательно, совокупность оснований, необходимых для признания оспариваемого решения незаконным, судами не установлена, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы материалы дела, выяснены обстоятельства дела и им дана надлежащая правовая оценка, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются на основании вышеизложенного.

При указанных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на ее заявителя, который в силу п.п.1.1 п.1 ст.333.37 Налогового кодекса российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 110, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 01 марта 2010 года по делу N А60-57759/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru

Председательствующий

Т.И. Мещерякова

Судьи

Л.Ю. Щеклеина О.Г. Грибиниченко