Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2014 г. N 18АП-13486/13

г. Челябинск

27 января 2014 г.

Дело N А34-4128/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объёме 27 января 2014 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Малышевой И.А., Толкунова В.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шурыгиной Ю.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Водный Союз" на решение Арбитражного суда Курганской области от 14 ноября 2013 года по делу N А34-4128/2013 (судья Губанова Е.И.).

В судебном заседании принял участие представитель:

открытого акционерного общества "Водный Союз" - Яковлева Ю.Н. (паспорт, доверенность N 98 от 03.07.2013).

Открытое акционерное общество "Водный Союз" (далее - заявитель, общество, ОАО "Водный Союз") обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, управление, административный орган, Роспотребнадзор) об оспаривании постановления 03.07.2013 N 0411, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.4 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 руб. (с учётом уточнений, принятых судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, - т. 2, л.д. 39-41, 55-57).

Определением суда от 22.07.2013 (т. 1, л.д. 1-2) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "Заозёрный" (далее - третье лицо, ООО "УО "Заозёрный").

Решением суда от 14 ноября 2013 года (резолютивная часть объявлена 07 ноября 2013 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество, не согласившись с таким решением, обжаловало его в апелляционном порядке - в жалобе просит судебный акт отменить, и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы ООО "Водный Союз" указало, что оно не может быть привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, поскольку административным органом не доказана его вина, а постановление составлено с нарушениями (не установлена ни объективная, ни субъективная стороны правонарушения).

Общество оказывает услуги населению и в рассматриваемой ситуации является исполнителем коммунальных услуг, то есть правоотношения между исполнителем коммунальных услуг и потребителями регулируются специальным нормативным актом - Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" (далее - Правила N354), а ответственность за их нарушение установлена ст. 7.23 КоАП РФ.

Заявитель полагает, что вина ОАО "Водный Союз" в предоставлении услуги с недостатками не доказана, также из материалов дела не установлены фактические причины затопления подвала жилого дома.

Общество относится критически к тому факту, что административный орган в отзыве на заявление исправляет допущенные при составлении постановления нарушения, конкретизируя ответственность общества со ссылкой на пункты соответствующего ГОСТ, что является нарушением Кодекса, поскольку исправления в постановление могут вноситься только в виде вынесения соответствующего определения (ст. 29.12.1 КоАП РФ).

До начала судебного заседания от заявителя поступило дополнение к апелляционной жалобе, в котором общество продолжает настаивать на удовлетворении апелляционной жалобы. По мнению общества, правоотношения между исполнителем коммунальных услуг (ОАО "Водный Союз") и потребителями (собственниками помещений в жилом доме N 21 во 2 микрорайоне г. Кургана) урегулированы специальным нормативным актом - Правилами N 354; ответственность за их нарушение установлена в ст. 7.23 КоАП РФ, и привлечение к ответственности по данной статье не отнесено к компетенции органов Роспотребнадзора.

До судебного заседания административным органом представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу. Управление считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, и не подлежащим отмене. Административный орган указал, что ОАО "Водный Союз" (исполнителем услуги по водоотведению) нарушены требования ст. 4, ст. 7 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон "О защите прав потребителей"), п. 4.1, 4.2.4, 4.12, 5.1 ГОСТ Р 51617-2000 "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия" (далее - ГОСТ Р 51617-2000), что явилось основанием для вынесения постановления и привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, а не по ст. 7.23 КоАП РФ, как ошибочно полагает заявитель. Управление считает, что обществом не приняты все необходимые и своевременные меры для соблюдения правил и норм действующего законодательства, регулирующего оказание услуги по водоотведению жидких бытовых отходов (далее - ЖБО) из системы канализации многоквартирного жилого дома, что повлекло за собой некачественное оказание услуги по водоотведения. Следовательно, вина общества установлена и доказана материалами проверки. Вместе с тем, административный орган критически относится к судебной практике, представленной заявителем, и полагает, что дело об административном правонарушении в каждом конкретном случае должно рассматриваться самостоятельно как отдельное производство со своими обстоятельствами совершённого административного правонарушения.

Третьим лицом письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание заинтересованное и третье лица не явились.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие Роспотребнадзора и ООО "УО "Заозёрный".

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего обращения граждан (вх. N 753) по поводу затопления подвального помещения канализационными водами жилого многоквартирного дома N21 во 2 микрорайоне в г. Кургане, специалистом-экспертом отдела санитарного надзора управления вынесено определение от 04.04.2013 N 03-2/73 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведению административного расследования по ст. 6.4 КоАП РФ в отношении ООО "УК "Заозерный" (т. 1, л.д. 73-74).

Определениями от 04.04.2013, 08.04.2013 у ООО "УК "Заозерный", открытого акционерного общества "Курганводоканал" (далее - ОАО "Курганводоканал"), ОАО "Водный Союз" истребованы сведения, необходимые для разрешения дела об административном правонарушении (т. 1, л.д. 75, 82, 83).

В ходе проведения проверки, в присутствии представителей обществ: мастера ОАО "Водный Союз", директора ООО "УК "Заозерный", 16.04.2013 специалистом-экспертом управления с применением фотосъёмки произведён осмотр канализационных колодцев в районе жилого многоквартирного дома N 21 во 2 микрорайоне в г. Курган, подвальных повешений этого дома, и установлено, что 16.04.2013 в 16 час. 30 мин. канализационные колодцы, расположенные с 1 по 10 подъезд жилого многоквартирного дома (на придомовой территории) не работают (на подпоре), переполнены; подвальное помещение этого жилого дома с 1 по 4 подъезд затоплено сточными водами.

Указанные нарушения нашли отражение в протоколе осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов от 16.04.2013, к которому приложены фотографии (т. 1, л.д. 85, 86-89).

Роспотребнадзором установлено, что внешние сети канализации с 01.03.2013 на праве аренды принадлежат ОАО "Водный Союз", что последним не отрицается.

Также административным органом установлено, что ООО "УК "Заозерный" направлялись ОАО "Водный Союз" телефонограммы от 11.01.2013, 15.01.2013, 17.01.2013, 04.02.2013, 18.02.2013, 04.03.2013, 06.03.2013, 19.03.2013, 25.03.2013, 26.03.2013, 08.04.2013 о принятии мер по устранению аварийной ситуации на сети канализации, а именно по снятию подпоров дворовой сети канализации многоквартирного дома по: адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21 (т. 1, л.д. 76, 77-81).

Управлением, с учётом установленных фактов, вынесено постановление от 30.04.2013 о прекращении в отношении ООО "УК "Заозерный" производства об административном правонарушении по ст. 6.4 КоАП РФ, в связи с отсутствием этого состава административного правонарушения (т. 1, л.д. 104).

В отношении ОАО "Водный Союз" возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, о чём вынесено определение от 13.05.2013 N 3-2/129 (т. 1, л.д. 105).

О времени и месте составления протокола ОАО "Водный Союз" извещено надлежащим образом повесткой от 20.05.2013 N 03-2/7359, врученной обществу 23.05.2013 (т. 1, л.д. 108).

По факту совершения административного правонарушения по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ в отношении ОАО "Водный Союз", в присутствии представителя общества Береза В.А. (заместитель начальника цеха канализации ОАО "Водный Союз"), действовавшего по доверенности от 01.03.2013 N 20, составлен протокол об административном правонарушении от 31.05.2013 N 03-2/157 (т. 1, л.д. 103, 109-110).

Из текста протокола видно, что при проведении осмотра 16.04.2013 в 14 час. 30 мин. в рамках административного расследования специалистами управления выявлено, что подвальное помещение многоквартирного дома по адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21, затоплено с первого по четвертый подъезд; канализационные колодцы многоквартирного жилого дома N 21 во 2 микрорайоне в г. Кургане находятся на подпоре с первого по десятый подъезд, что является нарушением требований п. 4.1, 4.2.4, 4.12, 5.1 приложение Б ГОСТ Р 51617-2000, ст. 4, 7 Закона "О защите прав потребителей".

Извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении заявителя изложено в определении об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении от 05.06.2013, которое вручено заявителю, согласно уведомлению органа почтовой связи, 18.06.2013 (т. 1, л.д. 112, 113).

По результатам проверки 03.07.2013 Роспотребнадзором, в присутствии законного представителя общества Береза В.А., действовавшего по доверенности от 01.03.2013 N 20, вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 0411, которым ОАО "Водный Союз" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, и назначено наказание в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 руб. (т. 1, л.д. 10-12, 114-115).

Не согласившись с поименованным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции установил в действиях общества состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ, поскольку в данном случае заявитель является исполнителем по предоставлению коммунальной услуги по водоотведению, которым допущены нарушения при оказании данной услуги, что привело к нарушению непрерывности водоотведения и затоплению подвала жилого дома, нарушению прав потребителей, создало угрозу для жизни и здоровья жителей дома, иных граждан.

Также суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что у заявителя имелась возможность для соблюдения соответствия услуги по водоотведению Правилам N 354, однако, всех необходимых мер для их соблюдения ОАО "Водный Союз" не принято.

Оценив в порядке ст. 71, 210 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу с ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения правонарушения и привлечения общества к ответственности) продажа товаров, не соответствующих образцам по качеству, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов, устанавливающих порядок (правила) выполнения работ либо оказания населению услуг, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объектом данного правонарушения являются права потребителей и интересы государства в области предпринимательской деятельности, защищенные установленными государством требованиями стандартов, техническими условиями и образцами по качеству, комплектности и упаковке товаров (работ, услуг).

Объективная сторона данного правонарушения состоит в том, что виновный нарушает порядок оказания услуг, то есть "Правила предоставления коммунальных услуг гражданам", утвержденных в установленном законом порядке (в данном случае Правила N 354).

К субъективной стороне данного административного правонарушения относится несовершение виновным лицом действий, направленных на недопущение нарушений норм и правил, регулирующих оказание коммунальных услуг, в том числе по водоотведению.

Согласно ст. 4 Закона "О защите прав потребителей" продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), качество которого соответствует договору.

В силу ст. 7 Закона "О защите прав потребителей" потребитель имеет право на то, чтобы товар (работа, услуга) при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации был безопасен для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды, а также не причинял вред имуществу потребителя. Требования, которые должны обеспечивать безопасность товара (работы, услуги) для жизни и здоровья потребителя, окружающей среды, а также предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, являются обязательными и устанавливаются законом или в установленном им порядке.

Правила N 354 утверждены в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг и в соответствии со ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), поскольку регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг (п. 1).

Согласно подп. "а" п. 31 Правил N 354 исполнитель обязан предоставлять потребителю коммунальные услуги в необходимых для него объёмах и надлежащего качества в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, настоящими Правилами и договором, содержащим положения о предоставлении коммунальных услуг.

Потребитель имеет право получать в необходимых объёмах коммунальные услуги надлежащего качества (подп. "а" пункта 33 Правил N 354).

Режим обеспечения, согласно Правилам N 354 - точно установленный распорядок, то есть сроки обеспечения коммунальной услугой потребителей (сроки подачи услуги, её приостановления или ограничения).

В силу п. 8 приложения N 1 к Правилам N354 водоотведение должно быть бесперебойным, круглосуточным в течение года, допустимая продолжительность перерыва водоотведения не более 8 часов суммарно в течение 1 месяца, 4 часа единовременно (в том числе при аварии).

Ресурсоснабжающая организация - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов (отведение сточных бытовых вод); исполнителем признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги (п. 2 Правил N 354).

Исполнителем могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.

Аналогичные требования по водоотведению установлены ГОСТ Р 51617-2000, согласно которому настоящий стандарт распространяется на жилищно-коммунальные услуги, оказываемые населению, устанавливает общие технические требования к жилищно-коммунальным услугам, требования безопасности услуг для жизни, здоровья, имущества потребителя и охраны окружающей среды; применяется организациями и индивидуальными предпринимателями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги (раздел 1 ГОСТ Р 51617-2000).

В соответствии с п. 4.1, 4.2 ГОСТ Р 51617-2000 жилищно-коммунальные услуги должны соответствовать требованиям настоящего стандарта, нормативной и технической документации на услуги конкретного вида, а также условиям договора между исполнителем и потребителем. Потребительские свойства и режим предоставления услуг по техническому обслуживанию и ремонту зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения должны соответствовать составу выполняемых услуг, периодичности и срокам, в течение которых исполнитель должен их выполнять, и действующим стандартам и нормативам.

В п. 4.12 ГОСТ Р 51617-2000 указано, что потребительские свойства и режим оказания услуг по предоставлению электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды, канализации должны обеспечивать: безопасность потребления в количестве, необходимом потребителю для бытового потребления; непрерывность потребления.

Согласно п. 5.1 ГОСТ Р 51617-2000 жилищно-коммунальные услуги и условия их предоставления должны быть безопасными для жизни, здоровья и имущества потребителей, окружающей природной среды.

Как следует из материалов дела, одним из предметов деятельности ОАО "Водный Союз" является удаление и обработка сточных вод, о чём свидетельствует п. 2.2 Устава общества (т. 1, л.д. 30-33, 43-63).

Из дела видно, что сеть внешней канализации (включая канализационные колодцы) многоквартирного дома по адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21, находятся с 01.03.2013 (акт приема-передачи имущества) на обслуживании у ОАО "Водный Союз" на основании договора аренды имущества от 21.12.2012 N 26-а/2012 с ОАО "Курганводоканал" (т. 1, л.д. 13-21).

Общество производит приём платежей за оказанные услуги по водоотведению гражданам, проживающим в многоквартирном доме по адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21 (т. 1, л.д. 90-94).

По делу установлено, что в подвальном помещении с 1 по 4 подъезда многоквартирного дома по адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21, по состоянию на 16.04.2013 произошло затопление ЖБО. Причиной этому управление посчитало несвоевременное снятия подпоров в колодцах наружной сети канализации ОАО "Водный Союз" у названного дома.

Обществом, являющимся исполнителем по предоставлению услуг по водоотведению, то есть ресурсоснабжающей организацией, 19.02.2013, 09.05.2013, 13.05.2013, 15.05.2013 проведены работы по устранению засоров, установке перекачивающих устройств, которые, по мнению Роспотребнадзора, заявителем проведены не достаточно качественно (т. 1, л.д. 84-107).

Суд первой инстанции сделал вывод о том, что общество допустило нарушения, которые привели к нарушению непрерывности водоотведения и затоплению подвала многоквартирного жилого дома, нарушению прав потребителей, создали угрозу для жизни и здоровья жителей дома, иных граждан. Это произошло, поскольку общество не обеспечило гидроизоляцию колодцев от попадания талой воды, что привело к затоплению подвального помещения, поскольку колодцы закрыты крышками, сколоченными из досок, и имеют большие щели, а подпор канализационного системы не позволяет транспортировать ЖБО по системе водоотведения для дальнейшей утилизации, что приводит к нарушению герметизации системы канализации в подвальном помещении многоквартирного дома N 21.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

Статья 7.23 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами, является специальной нормой по отношению к ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ при обстоятельствах правонарушения, не касающихся качества коммунальной услуги (в данном случае качества водоотведения).

Продажа товаров, не соответствующих образцам по качеству, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов, устанавливающих порядок (правила) выполнения работ либо оказания населению услуг влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.

В данном случае в действиях общества признаки объективной стороны вмененного административного правонарушения по ч. 1 ст. 14.4 Кодекса отсутствуют.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения предполагает совершение лицом действий, в частности по оказанию услуг, не соответствующих требованиям технических регламентов, стандартов, техническим условиям или образцам по качеству.

Объектом данного правонарушения являются права потребителей и интересы государства в области предпринимательской деятельности, защищенные установленным государством требованиями стандартов, техническими условиями и образцами по качеству комплектности и упаковке товаров (работ, услуг), а также порядок организации предпринимательской деятельности.

Таким образом, основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.4 Кодекса, может являться нарушение требований стандартов к качеству предоставляемых коммунальных услуг, но не к режиму и количеству (нормативу) таких услуг.

При этом, ст. 7.23 КоАП РФ также защищает права населения по оказанию ему услуг, но именно коммунальных и только в части нормативного уровня или режима обеспечения населения такими услугами, не касающихся качества коммунальных услуг. Эта статья находится в главе 7 КоАП РФ - "Административные правонарушения в области охраны собственности" и защищает права только собственников или на ином законном праве владеющих жилыми помещениями.

Объектом указанного административного правонарушения являются отношения собственности. Виновный посягает на права граждан нормально использовать принадлежащие им жилые помещения и пользоваться коммунальными услугами.

Объективная сторона правонарушения состоит в том, что виновный нарушает нормативный уровень обеспечения граждан коммунальными услугами или режим обеспечения коммунальными услугами.

В силу ст. 7.23 Кодекса ответственность за нарушение нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами установлена для лиц, которыми нарушены Правила N 354.

Общество, предоставляя потребителям коммунальные услуги, не соответствующие обязательным нормативам по водоотведению, нарушило правила обеспечения населения коммунальными услугами, что выразилось в не обеспечении безопасности потребления в количестве, необходимом потребителю для бытового потребления, непрерывности потребления услуги водоотведения.

Услуги, предусмотренные ч. 1 ст. 14.4 Кодекса, оказываются неопределенному кругу лиц - потребителей, а коммунальные услуги по ст. 7.23 Кодекса оказываются определенным лицам - собственникам помещений, что и соответствует рассматриваемому случаю. Вмененное в вину заявителю нарушение выявлено при предоставлении коммунальной услуги по водоотведению конкретным потребителям, проживающим в названном доме, следовательно, должно быть квалифицировано по ст. 7.23 Кодекса.

Привлекаемое к административной ответственности общество, оказывая услуги водоотведения конечному потребителю, осуществляет предпринимательскую деятельность. Конкретные требования к качеству оказываемых услуг устанавливаются соответствующими ГОСТ и СанПиН. Если оказываемые услуги не соответствуют требованиям к качеству услуг, установленным государственным стандартом, действия (бездействие) исполнителя коммунальной услуги возможно квалифицировать по ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" указано, что если отдельные виды отношений с участием потребителей регулируются и специальными законами Российской Федерации, содержащими нормы гражданского права, то к отношениям, возникающим из таких договоров, Закон "О защите прав потребителей" применяется в части, не урегулированной специальными законами (п. 2).

В силу ст. 2 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" водоотведение - это прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения (п. 2).

Отношения в области предоставления коммунальных услуг урегулированы ЖК РФ и Правилами N 354.

Согласно п. 4.12 ГОСТ Р 51617-2000 потребительские свойства и режим оказания услуг по предоставлению электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды, канализации должны обеспечивать безопасность потребления в количестве, необходимом потребителю для бытового потребления и непрерывность потребления.

Административная ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами предусмотрена ст. 7.23 Кодекса.

Данная норма устанавливает ответственность за невыполнение обязанностей, связанных с обеспечением населения коммунальными услугами соответствующего уровня и соблюдением режима их предоставления лицами, в обязанности которых входит предоставление потребителю таких услуг.

Таким образом, исходя из текста оспариваемого постановления и анализа названных правовых норм, следует что административный орган вменяет обществу нарушение Правил N 354, выразившееся в допущении в жилом доме, расположенном по адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21, ненадлежащего оказания потребителям услуги по водоотведению, а именно - ее бесперебойности, что является нарушением требования о непрерывности водоотведения (п. 4.12 ГОСТ Р 51617-2000).

Это нарушение требований Правил N 354 образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.23 Кодекса, которая применительно к спорным правоотношениям имеет специальный характер и с учетом принципа теории права о преимуществе специальной нормы перед общей при конкуренции норм подлежит применению.

Следовательно, оспариваемое постановление управления содержит неправильную квалификацию правонарушения.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 05.10.2000 N 199-0 в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы. В данном случае - положения ст. 7.23 Кодекса.

Таким образом, поскольку в данном конкретном случае обществом допущено несоблюдение требований Правил N 354, действия (бездействие) ОАО "Водный Союз", выразившиеся в недостаточных действиях по принятию мер по недопущению затопления подвального помещения в жилом многоквартирном доме N 21 во 2 микрорайоне г. Кургана, следовало квалифицировать по ст. 7.23 КоАП РФ.

При этом, в силу положений ст. 23.55 Кодекса и приказа Госстроя Российской Федерации от 18.07.2002 N 149 "Об установлении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области строительства и жилищной сфере", дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 7.23 Кодекса, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям, а именно, руководители и должностные лица государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации и их заместители.

Таким образом, указанными нормами не отнесено к подведомственности Роспотребнадзора рассмотрение дел об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.23 КоАП РФ.

Из содержания п. 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курганской области от 03.07.2013 N 0411 о привлечении ОАО "Водный Союз" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.4 Кодекса, содержит неправильную квалификацию, что, в свою очередь, свидетельствует о наличии оснований для признания незаконным и отмены поименованного постановления Роспотребнадзора.

Кроме того, административным органом нарушен порядок привлечения общества к административной ответственности, влекущий самостоятельное основание для отмены оспоренного постановления управления.

Порядок привлечения к административной ответственности установлен КоАП РФ, следовательно, является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении; существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что привлечение к административной ответственности незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

На основании ч. 1 ст. 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 ст. 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с п. 3 ст. 26.1 Кодекса одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

В этой связи вина юридического лица в силу требований названных норм КоАП РФ и ст. 210 АПК РФ должна быть установлена и доказана административным органом.

При этом при проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности, суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, а также в установлении события и объективной стороны состава правонарушения, его нормативного обоснования.

Эти обстоятельства подлежали установлению административным органом при вынесении постановления.

Из текста оспариваемого постановления следует, что при его вынесении Роспотребнадзор ограничился лишь констатацией выявленных при осмотре 16.04.2013 фактов затопления подвального помещения и нахождения канализационных колодцев дома на подпоре с первого по десятый подъезд, их переполнение. Однако, вопрос о наличии вины юридического лица в совершении вмененного ему правонарушения им не исследовался. В нарушение ст. 29.10 Кодекса в обжалуемом постановлении управления не указано, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 02.04.2009 N 486-О, ответственность за нарушение административного законодательства применяется лишь при условии наличия возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, когда не были приняты все зависящие от юридического лица меры по их соблюдению.

Аналогичная правовая позиция высказана Конституционным Судом Российской Федерации и в определении от 21.04.2005 N 119-О.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление факта события и признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

Заявитель, владея примыкающими к указанному дому наружными сетями водоотведения, и оказывая, таким образом, собственникам помещений этого дома услугу водоотведения, относящуюся к коммунальным услугам в силу п. 2 Правил N 354, и получая плату за оказание этой услуги, в соответствии с п. 21 этих же Правил, несет ответственность за качество предоставления коммунальной услуги соответствующего вида на границе раздела внутридомовых инженерных систем и централизованных сетей инженерно-технического обеспечения. При этом обслуживание внутридомовых инженерных систем осуществляется лицами, привлекаемыми собственниками помещений в многоквартирном доме или собственниками жилых домов по договорам оказания услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту внутридомовых инженерных систем в таком доме, или такими собственниками самостоятельно, если законодательством Российской Федерации выполнение ими таких работ не запрещено.

Из оспариваемого постановления видно, что обществу (дословно) вменяется в вину "услуга водоотведения, оказываемая ОАО "Водный Союз" жильцам многоквартирного дома по адресу: г. Курган, 2 микрорайон, 21, не соответствует требованиям ГОСТ Р 51617-2000 "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия".

Оспоренное постановление, в отличие от протокола N 03-2/157 от 31.05.2013 об административном правонарушении, не содержит ссылок на конкретные нормы права, нарушенные обществом (п. 4.1, 4.2, 4.12, 5.1 приложение Б ГОСТ Р 51617-2000 и ст. 4, 7 Закона "О защите прав потребителей") - в нем лишь указано, что услуга водоотведения не соответствует требованиям ГОСТ Р 51617-2000.

При этом, каким именно требованиям ГОСТ Р 51617-2000 или иного нормативного правового акта не соответствует услуга водоотведения, в оспоренном постановлении не указано.

То есть, в постановлении от 03.07.2013 N 0411 административный орган не расписал объективную сторону вмененного правонарушения, не дав действиям (бездействию) общества правовой оценки, какие же нормы действующего законодательства им нарушены.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает обоснованным довод апелляционной жалобы о недоказанности материалами дела причинно-следственной связи между действиями (бездействием) ОАО "Водный Союз" и затоплением подвального помещения дома N 21 во 2 микрорайоне г. Кургана.

Так, подтверждающими указанное обстоятельство доказательствами административный орган полагает представленные в материалы дела протокол осмотра от 16.04.2013, фотоматериалы и протокол об административном правонарушении от 31.05.2013, а также телефонограммы управляющей организации.

Оценка этих доказательств позволяет прийти к следующим выводам.

Протокол осмотра от 16.04.2013 отвечает признакам относимости и допустимости доказательств, однако, подтверждает лишь факт затопления подвального помещения с первого по четвертый подъезды жилого дома канализацией, а также факт переполнения колодцев наружных сетей канализации с первого по десятый подъезды жилого дома - колодцы не работают (на подпоре).

Приложенные административным органом к протоколу осмотра восемь фотоснимков не могут быть признаны относимыми к настоящему спору и допустимыми с точки зрения арбитражного процесса доказательствами, поскольку не подписаны проводившим проверку должностным лицом и понятыми, не содержат сведений об их принадлежности к протоколу осмотра, а их содержание не позволяет определить место расположения зафиксированных на снимках технических объектов и помещений.

Протокол об административном правонарушении составлен (31.05.2013) по месту нахождения административного органа спустя продолжительное время после наступления (16.04.2013) зафиксированных в нем событий и основан исключительно на сведениях, содержащихся в иных документах, а потому не может иметь самостоятельного доказательственного значения.

Оценка информации, содержащейся в указанных выше документах, позволяет прийти к выводу о том, что причина зафиксированного управлением затопления подвального помещения жилого дома канализационными стоками административным органом не выяснялась, взаимосвязь этого затопления с имевшим место переполнением неизвестного количества колодцев находящейся на балансе заявителя наружной канализации не исследовалась.

Иных доказательств причастности заявителя к затоплению подвального помещения жилого дома в материалы дела не представлено.

При этом, в силу "ГОСТ 19185-73. Государственный стандарт Союза ССР. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения", утвержденного и введенного в действие постановлением Госстандарта СССР от 31.10.1973 N 2410 (далее - ГОСТ 19185-73):

* канализация - отведение промышленных, бытовых и ливневых сточных вод;

* подпор - подъем уровня воды, возникающий вследствие преграждения или стеснения русла водотока или изменения условий стока подземных вод (п. 36 ГОСТ 19185-73);

* подпорный уровень - уровень воды, образующийся в водотоке или водохранилище в результате подпора (п. 37 ГОСТ 19185-73);

* водоподпорное (подпорное) сооружение - гидротехническое сооружение для создания подпора (п. 40 ГОСТ 19185-73).

Согласно п. 41-43 ГОСТ 19185-73 водоподпорными сооружениями могут быть плотина (перегораживает водоток и его долину для подъема уровня воды), перемычка (временно ограждающее гидротехническое сооружение) и запруда (водоподпорное сооружение на малом водотоке).

Из приведенных терминов и определений ГОСТ 19185-73 следует, что подпор - искусственно поднятый уровень воды с помощью водоподпорного сооружения, представляющего собой искусственное техническое устройство, сооружение для устройства подпора либо естественным образом поднятый уровень воды по причине засора и т.п.

При этом административным органом в данном случае вопросы, почему по состоянию на 16.04.2013 колодцы оказались без люков, прикрыты сколоченными досками; почему колодцы оказались на подпоре, то есть уровень воды превысил нормативный и по каким причинам (засор, затопление талыми водами и т.д.); каким образом переполнение канализационных колодцев повлияло на затопление подвального помещения многоквартирного жилого дома (причинно-следственная связь); привело ли к нарушению непрерывности, бесперебойности водоотведения для собственников жилого дома, нарушению прав потребителей, созданию угрозу (безопасность услуги) для жизни и здоровья жителей дома, иных граждан переполнение колодцев, у ОАО "Водный Союз" не выяснялись, законный представитель общества либо иное уполномоченное должностное лицо общества не опрашивались.

Таким образом, следует признать недоказанным также наличие в действиях (бездействии) общества объективной стороны вмененного ему правонарушения.

Кроме того, в соответствии с подп. "в" п. 3 раздела II Правил N 354 предоставление коммунальных услуг потребителю осуществляется круглосуточно (коммунальной услуги по отоплению - круглосуточно в течение отопительного периода), то есть бесперебойно либо с перерывами, не превышающими продолжительность, соответствующую требованиям к качеству коммунальных услуг, приведенным в приложении N 1.

Также, согласно подп. "д" п. 3 раздела II Правил N 354 качество предоставляемых коммунальных услуг должно соответствовать требованиям, приведенным в приложении N 1 к настоящим Правилам.

В Приложении N 1 к Правилам N 354 установлены требования к качеству коммунальных услуг, в частности, к водоотведению, которое должно быть бесперебойным круглосуточным в течение года - допустимая продолжительность перерыва водоотведения: не более 8 часов (суммарно) в течение 1 месяца, 4 часа единовременно (в том числе при аварии).

Иных требований к качеству предоставляемой коммунальной услуги - водоотведению, Правила N 354 не устанавливают.

При этом, отнесенная Правилами N 354 бесперебойность водоотведения к качественному показателю по сути является именно нормативным уровнем или режимом обеспечения населения этой коммунальной услугой.

Однако, Роспотребнадзором вопрос о том, повлияло ли переполнение канализационных колодцев у жилого дома по состоянию на 16.04.2013 на бесперебойность водоотведения в этом доме (более 4 часов подряд) или иным образом нарушило права потребителей, в том числе в отношении безопасности этой услуги для жизни, здоровья, имущества потребителя и охраны окружающей среды, не выяснялся. Осмотр колодцев и подвального помещения дома произведен 16.04.2013 в 16 час. 30 мин. - данных о том, что такие же осмотры проводились в другое время, другие дни (более 4 часов подряд, более 8 часов в течение месяца), материалы дела не содержат.

При таких обстоятельствах обжалованный судебный акт арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене, заявление общества - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 14 ноября 2013 года по делу N А34-4128/2013 отменить, заявление открытого акционерного общества "Водный Союз" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление от 03.07.2013 N 0411 по делу об административном правонарушении, вынесенное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курганской области, которым открытое акционерное общество "Водный Союз" привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с наложением административного штрафа в размере 20 000 (двадцать тысяч) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

И.А. Малышева В.М. Толкунов