Особенности территориальной организации системы местного самоуправления в Москве и в Санкт-Петербурге (Ю.М. Алпатов, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2008 г.)

Особенности территориальной организации системы
местного самоуправления в Москве и в Санкт-Петербурге

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(1) (далее - Закон N 131-ФЗ) положило начало очередной крупномасштабной реформе местного самоуправления. Одно из ключевых ее направлений - изменение принципов территориальной организации местно го самоуправления. Данный Федеральный закон не только актуализировал проблемы местного самоуправления, но и оживил дискуссии об оптимальных формах его территориальной организации*(2).

Теоретические, правовые и практические аспекты территориальной организации местного самоуправления необходимо рассматривать с учетом опыта региональной организации местного самоуправления, в этой связи следует выделить особенности территориальной организации местного самоуправления городов федерального значения*(3).

Специфика территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливается тем, что Москва и Санкт-Петербург являются крупнейшими городами и в то же время полноправными субъектами Российской Федерации. Города Москва и Санкт-Петербург представляют собой единые хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы местного значения в них необходимо решать на уровне субъекта Российской Федерации в целом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства*(4).

Территориальная организация местного самоуправления является одним из базовых институтов муниципального права, следовательно, правовое содержание данного института предопределяет возникновение или наоборот разрешение проблем организации и функционирования системы местного самоуправления в целом*(5). Однако сегодня единого подхода к пониманию территориальной организации местного самоуправления в науке муниципального права не выработано, что является существенным недостатком, который нужно устранить.

В науке муниципального права понятие территориальной организации местного самоуправления зачастую считается синонимом территориальных основ местного самоуправления*(6). Необходимо отметить, что подобное объединение понятий некорректно, ввиду чего создается двойственное впечатление о территориальной составляющей местного самоуправления, в дальнейшем же данное несоответствие находит свое воплощение на нормативном уровне. Таким образом, прежде чем перейти к рассмотрению непосредственно понятия территориальной организации местного самоуправления, следует выделить отличия и взаимосвязи территориальной организации и территориальной основы местного самоуправления.

В юридической литературе высказываются различные мнения относительно определения территориальных основ местного самоуправления. Одни ученые определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве*(7), другие - как совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления*(8).

Однако в целях разграничения территориальной организации и территориальной основы местного самоуправления последнее, следует рассматривать с различных позиций, позволяющих определить роль и место, занимаемое территориальными основами в системе местного самоуправления.

В связи с этим целесообразно привести мнение В.И. Фадеева, который считает, что территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления*(9).

Аналогичной позиции придерживается В.Е. Чиркин. По его мнению, территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация, она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования*(10).

В обоснование мнения относительно того, что территориальная основа местного самоуправления включает в себя территориальную организацию, следует привести анализ основных составляющих территориальной основы местного самоуправления, проведенный Л.А. Ревенко. По его мнению, территориальные основы местного самоуправления содержат следующие составляющие:

определенный законодательством круг территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;

зафиксированные законодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решении вопросов территориального устройства муниципального образования;

установленные законом виды земель, составляющих территорию муниципального образования;

принципы формирования территорий муниципальных образований*(11).

Приведенные мнения представляются обоснованными, так как нет оснований с ними не согласиться.

Можно утверждать, что территориальные основы являются более широким понятием и включают территориальную организацию местного самоуправления. Кроме того, территориальные основы и территориальная организация местного самоуправления являются хотя и взаимозависимыми, но все же отдельными понятиями.

Неопределенность в употреблении территориальных основ и территориальной организации местного самоуправления можно встретить также и в законодательстве Российской Федерации, и ее субъектов. Наиболее наглядно данное противоречие проявляется в нормативных правовых актах городов федерального значения.

Так, в Законе г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве"*(12) как в преамбуле, так и в тексте употребляется только термин "территориальные основы местного самоуправления". Однако ст. 1 этого Закона с названием "территориальные основы местного самоуправления" рассматривает территориальную организацию местного самоуправления. В результате получается смешение двух нетождественных понятий.

Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-ЗО "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге"*(13), так же как и Закон г. Москвы, в преамбуле говорит о территориальных основах местного самоуправления, однако, в отличие от того же Закона г. Москвы, в тексте есть гл. 2 "Территориальная организация местного самоуправления", и именно о ней и идет речь. Получается, что в преамбуле указывается более широкое понятие - территориальные основы, которые являются совокупностью норм-принципов, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Таким образом, с точки зрения формальной логики наиболее верной представляется позиция Закона Санкт-Петербурга.

Кроме унификации законодательства и устранения противоречий в отношении территориальной организации и территориальной основы городов федерального значения, в двух законах городов федерального значения необходимо раскрыть термин "территориальная организация местного самоуправления". Это позволит отграничить вопросы территориальной организации местного самоуправления от вопросов территориальной организации государственной власти, исключить путаницу в предмете правового регулирования городов федерального значения, которая возможна при использовании термина "территориальная основа местного самоуправления" ввиду многозначности понятия "основа".

В итоге под территориальной организацией местного самоуправления городов федерального значения следует понимать форму организации местного самоуправления в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых в городах федерального значения.

Рассматривая положения указанных законов, можно выделить три основания территориальной организации местного самоуправления: первое - территория муниципальных образований, второе - порядок установления и изменения границ муниципальных образований, третье - процедура объединения и разделения муниципальных образований.

Вопросы, касающиеся территорий муниципальных образований, находят свое закрепление как в Конституции РФ, так и в федеральном и региональном законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ города федерального значения Москва и Санкт-Петербург являются одновременно городскими поселениями - городами, характеризуемыми высокой концентрацией населения на сравнительно небольшой территории, и субъектами РФ, являющимися составными частями государственной территории РФ.

На федеральном уровне вопросы территории муниципальных образований закреплены в Законе N 131-ФЗ. Так, в п. 1 ст. 10 сказано, что местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения. В свою очередь, в п. 1 ст. 2 сказано, что внутригородская территория города федерального значения определяется как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Закон г. Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" не содержит термина "внутригородская территория города федерального значения", употребляя "внутригородское муниципальное образование", под которым также понимается "часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление" (ст. 1). С одной стороны, это позволяет сделать вывод о равнозначности терминов "внутригородская территория города федерального значения" и "внутригородское муниципальное образование". По такому же пути пошли и разработчики Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", выделив среди основных понятий, используемых в Законе, "внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга" (ст. 2). С другой стороны, отсутствие единой терминологии является нарушением одного из основополагающих требований юридической техники - единообразия смысла используемых правовых категорий. Представляется, что нормы законов городов федерального значения должны использовать терминологию, предложенную Законом N 131-ФЗ, однако в самом Законе также упоминается термин "внутригородское муниципальное образование города федерального значения" (ст. 79) без раскрытия его среди основных терминов и понятий, что вызывает определенные коллизии. Так, например, без анализа норм, содержащихся в Законе N 131-ФЗ и в законах городов федерального значения, невозможно четко разграничить понятия "внутригородская территория города федерального значения" и "внутригородское муниципальное образование города федерального значения". Остается непонятным вопрос, являются ли сами города федерального значения муниципальными образованиями, или существует только множество внутригородских муниципальных образований. Определенный вклад в отсутствие единообразия используемых правовых категорий вносит и положение ст. 84 Закона N 131-ФЗ, в которой содержится норма: "Внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 года". Возникает справедливый вопрос: как быть с внутригородскими муниципальными образованиями городов федерального значения? Устранить коллизию, как представляется, можно двумя способами:

1) внести изменения в действующее законодательство и среди основных понятий, используемых в Законе N 131-ФЗ, выделить "внутри городское муниципальное образование города федерального значения";

2) исключить из законодательства городов федерального значения понятие "внутригородское муниципальное образование", так как оно фактически дублирует термин "внутригородская территория", используемый в Законе N 131-ФЗ.

Второй способ представляется более предпочтительным, так как федеральный закон обладает более высокой юридической силой по сравнению с законами городов федерального значения.

Важнейшей составляющей территориальной организации местного самоуправления является также его модель. В связи с этим необходимо отметить, что одним из основных концептуальных положений Закона N 131-ФЗ является организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, в том числе и в городах федерального значения, на основе двух типов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов. Таким образом, территориально муниципальный район состоит из городских и сельских муниципальных образований, т.е. формируется на основе двухуровневой модели организации местного самоуправления.

Сегодня в Москве на основании Закона г. Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" функционирует двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, реализуемая на городском и районном уровне. В границах района могут существовать одно или несколько муниципальных образований, но не может быть муниципальных образований, включающих в себя территории двух и более районов города. На городском уровне местное самоуправление осуществляется в рамках округов, в объеме, определенном законодательством города Москвы. На районном уровне произведено деление на 125 структурных единиц, образованных в 10 административных округах*(14).

Кроме того, в состав территории Москвы как субъекта РФ входят непосредственно территория в пределах московской кольцевой автомобильной дороги и территории, примыкающие к внешним границам полосы отвода московской кольцевой автомобильной дороге, ряд поселков за ее пределами, город Зеленоград и территории, включенные в его состав, а также иные территории. Таким образом, в качестве поселений могут рассматриваться как сам город Москва, территория в пределах московской кольцевой автомобильной дороги и примыкающие к ней территории, так и отдельные поселки, и город Зеленоград*(15).

Модель местного самоуправления, реализованная в Москве, в целом, позволяет осуществлять местное самоуправление как наиболее близкий и доступный для населения уровень власти. Данная модель территориальной организации местного самоуправления помогает процессу передачи полномочий с окружного на районный уровень и создает предпосылки для дальнейшего развития и совершенствования территориальной организации города Москвы*(16).

Иная модель территориальной организации местного самоуправления реализована в Санкт-Петербурге. На территории города сформировано 111 муниципальных образований, которые представляют собой единый уровень территориальной организации местного самоуправления.

Статья 2 Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга"*(17) определяет, что административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы Санкт-Петербурга, а внутригородскими муниципальными образованиями - муниципальные округа, а именно: города и поселки. Таким образом, в Санкт-Петербурге функционирует один уровень территориальной организации местного самоуправления, в отличие от территориальной организации г. Москвы, делящейся на муниципальные образования, объединенные в рамках городских округов.

Несмотря на отсутствие второго уровня территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, необходимо учитывать требование Закона N 131-ФЗ, которое заключается в необходимости введения двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе и на территории городов федерального значения.

Кроме того, Закон N 131-ФЗ предусматривает, что в городах федерального значения вопросы территориальной организации местного самоуправления решаются органами государственной власти данных субъектов РФ с учетом мнения населения. Таким образом, законодательно закреплены два основных требования к территориям муниципальных образований городов федерального значения:

внутригородские территории должны быть расположены на территории городов федерального значения;

в рамках данных территорий местное самоуправление должно осуществляться населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления*(18).

Соответственно, приведенные условия будут реализовываться как при одноуровневой, так и при двухуровневой системе местного самоуправления. Двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления имеет ряд преимуществ. Во-первых, посредством введения двухуровневой модели местного самоуправления будет в полной мере реализовываться идея местного самоуправления как наиболее близкого к населению уровня власти. Во-вторых, такая модель будет способствовать реализации демократических принципов, в частности, принципа народовластия*(19). Таким образом, введение двухуровневой модели местного самоуправления в Санкт-Петербурге будет способствовать укреплению законодательства в области территориальной организации местного самоуправления.

Ю.М. Алпатов,

кандидат юридических наук, префект Западного округа Москвы

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(2) См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005. С. 86.

*(3) См.: Родионова А.К. Концептуальные основы российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 62.

*(4) См.: Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003. С. 213.

*(5) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., ВЕЛБИ: Проспект, 2007. С. 222; Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. М.: Юрист, 2004. С. 277.

*(6) См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Правоведение, 1997. С. 33.

*(7) См.: Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дисс. :. докт. юрид. наук. М., 2000. С. 29; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 222, 312.

*(8) См.: Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Автореф. дисс. : докт. юрид. наук. М., 2001. С. 19.

*(9) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 222.

*(10) Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 277.

*(11) Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления // Научные труды Московской академии экономики и права. М., 2001. С. 97-98.

*(12) Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 12. Ст. 276.

*(13) Санкт-Петербургские ведомости. 2005. N 107.

*(14) См.: Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 5.

*(15) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" / Под ред. В.И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2005. С. 91.

*(16) Там же.

*(17) Вестник Законодательного Собрания СанктПетербурга. 2005. N 11.

*(18) См.: Маркварт Э. Территориальная организация местного самоуправления, или О типах и уровнях. Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под общ. ред. Э. Маркварта. М.: Юрист, 2002. С. 33.

*(19) См.: Стародубровская И. Анализ доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований. М.: ИЭПП, 2003. С. 55.