Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2014 г. N 14АП-11901/13

г. Вологда

10 февраля 2014 г.

Дело N А05-8883/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 10 февраля 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Ралько О.Б. и Тарасовой О.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Комаровым О.С.

при участии от муниципального учреждения "Управление строительства и городского хозяйства администрации Мирного" Беляева П.В. по доверенности от 20.01.2014 N 02-Д, от Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области Кокшарова В.Ф. по доверенности от 16.08.2013 N 03-80/12, Головизниной И.В. по доверенности от 04.04.2013 N 03-80/3,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Архангельской области апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 ноября 2013 года по делу N А05-8883/20133 (судья Быстров И.В.),

установил:

муниципальное учреждение "Управление строительства и городского хозяйства администрации Мирного" (ОГРН 1082920000063; далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области (ОГРН 1042900018633; далее - Управление) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 06.06.2013 N 24-06-10/1142 в части раздела I "Нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов" (с учётом уточнения заявленных требований, принятого судом).

Решением суда требования удовлетворены.

Управление в апелляционной жалобе и его представители в судебном заседании просят решение суда отменить и в удовлетворении требований отказать. Не согласны с выводом суда о недоказанности факта нецелевого использования бюджетных средств Учреждением. Считают, что судом не исследован вопрос, на какие именно цели Учреждением израсходованы спорные средства федерального бюджета.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей Управления и Учреждения, исследовав доказательства по делу, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения суда.

Как установлено материалами дела, должностными лицами Управления в соответствии с письмом Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора от 21.12.2012 N 43-01-05-25/5264, на основании удостоверения на проведение проверки от 25.01.2013 N 31, выданного руководителем Управления, в период с 18.02.2013 по 03.06.2013 проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения бюджета закрытого административно-территориального образования "Мирный" в части межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в Учреждении.

По результатам указанной проверки составлен акт от 03.06.2013 и Управлением в адрес Учреждения внесено представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 06.06.2013 N 24-06-10/1142 (том 1, листы дела 47-52). Данное представление, направленное для рассмотрения начальнику Учреждения Соловьёву В.П., содержит предложение принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В разделе I "Нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов" указанного представления приведён вывод о нецелевом использовании средств федерального бюджета в сумме 123 677 555 руб.

Как указано в представлении, нарушение выразилось в том, что по выделенным Учреждению в 2011 году средствам федеральной субсидии по разделу и подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование" (в рамках исполнения обязательств по муниципальному контракту от 24.01.2012 N 0324300030611000031-140224 с обществом "Космосавиаспецстрой" по объекту "Завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 г. Мирный Архангельской области") произведены расходы, предусмотренные разделом и подразделом 0702 "Общее образование". В представлении указано, что в соответствии со статьями 38 и 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) данные расходы являются нецелевым использованием бюджетных средств. Согласно представлению Учреждением нарушен подпункт 3.1 пункта 3 раздела III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённых приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 N 180н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Указания N 180н).

Учреждение не согласилось с указанным представлением в части раздела I "Нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов", содержащего выводы о нецелевом использовании средств федерального бюджета в сумме 123 677 555 руб., и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного представления в указанной части недействительным.

Апелляционная инстанция не находит оснований не согласиться с обжалуемым судебным актом.

Пунктом 1 статьи 268 БК РФ (в редакции, действовавшей на момент спорных отношений) предусмотрено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 06.06.2013 N 24-06-10/1142 принято Управлением по результатам проверки Учреждения в качестве меры принуждения и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений частей 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Приведённые положения указывают на необходимость судебного контроля ненормативного правового акта на предмет: его соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителей; незаконного возложения обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений части 2 статьи 201 АПК РФ, обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 5.14 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учёта, отчёты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий (пункт 5.14.1), проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка), направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3).

В соответствии с пунктом 123 Административного регламента, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности" по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета. В таком представлении указываются:

фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств;

перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены;

предложение о рассмотрении представления;

предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации;

срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации;

срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Апелляционная коллегия согласна с выводом суда первой инстанции о том, у Управления отсутствовали законные основания для вынесения оспариваемого представления в отношении Учреждения в оспариваемой части.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Исходя из пояснений Управления, в ходе проверки на основании ведомственной структуры расходов местного бюджета на 2012 год, утверждённой решением городского Совета депутатов Мирного, установлено, что лимиты бюджетных обязательств и предельные объёмы финансирования доведены до Учреждения по графе 812 "Управление строительства и городского хозяйства", разделу и подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование", целевой статье 1005702 "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы", виду расходов 003 "Бюджетные инвестиции" и статье классификации операций сектора государственного управления 310 "Увеличение стоимости основных средств" на сумму 197 600 000 руб. (том 1, листы дела 111, 116).

На основании отчёта Учреждения об исполнении бюджета на 01.01.2013, а также на основании платёжных документов, указанных в акте проверки от 03.06.2013 и в оспариваемом представлении, Управление установило, что за 2012 год расходы Учреждения по главе 812 "Управление строительства и городского хозяйства", разделу и подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование", целевой статье 1005702 "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы", виду расходов 003 "Бюджетные инвестиции" и статье классификации операций сектора государственного управления 310 "Увеличение стоимости основных средств" составили 123 677 555 руб. Указанная сумма была перечислена с лицевого счёта Учреждения на расчётный счёт общества "Космосавиаспецстрой" за выполнение работ способом "под ключ" по объекту "Завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 г. Мирный Архангельской области" (том 1, листы дела 117, 119).

Управление посчитало, что в соответствии со статьями 38 и 289 БК РФ эти расходы в названной сумме являются нецелевым использованием бюджетных средств, поскольку в нарушение подпункта 3.1 пункта 3 раздела III Указаний N 180н за счёт бюджетных средств, выделенных Учреждению в 2011 году по разделу и подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование" произведены расходы, предусмотренные разделом и подразделом 0702 "Общее образование".

В соответствии со статьёй 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Апелляционная коллегия, исследовав имеющихся в деле доказательства, пришла к выводу о недоказанности Управлением оснований для вывода о наличии в поведении Учреждения нецелевого использования бюджетных средств в сумме 123 677 555 руб.

Статьёй 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Из положений статьи 289 БК РФ, действовавшей в период спорных отношений, следует, что нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определённых утверждённым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В данном случае бюджетные средства направлены на цели, установленные в соответствии с правовыми основаниями их получения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 79 БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, муниципальными программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Согласно пункту 1 статьи 179 БК РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счёт средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Пунктом 2 этой же статьи предусмотрено, что объём бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

В соответствии с пунктом 4 статьи 179 БК РФ долгосрочной целевой программой, реализуемой за счёт средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Приложением 8.2 к Федеральному закону от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (далее - Закон N 357-ФЗ) предусмотрены расходы по разделу и подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование", целевой статье 1005702 "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы" на сумму 197 600 000 руб.

В соответствии со строкой 95 приложения N 3 к федеральной целевой программе "Развитие Российских космодромов на 2006 - 2015 годы", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.11.2005 N 2049-р, в числе мероприятий по капитальному строительству объектов социальной и инженерной инфраструктуры закрытого административно-территориального образования Мирный предусмотрено завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 (форма собственности - муниципальная), а также определён объём финансирования по этому мероприятию, который составляет на 2011 год 197,6 млн. руб. (том 2, листы дела 73, 78).

Указанное мероприятие, а также названный объём финансирования за счёт средств федерального бюджета предусмотрен в приложении к дополнительному соглашению от 20.12.2011 к соглашению от 04.05.2011 N 52/2011 о предоставлении в 2011 году субсидий из областного бюджета бюджету муниципального образования "Мирный" на софинансирование расходных обязательств муниципального образования по реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" (том 2, лист дела 12). Сведения о наличии проектной документации, документа об её утверждении и заключения государственной экспертизы по объектам, финансируемым с участием средств федерального бюджета, в том числе и по завершению строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2, указаны в приложении N 2б к названному дополнительному соглашению (том 1, лист дела 84), а в приложении N 2г указаны сведения о выданном в установленном порядке разрешении на строительство объектов, в том числе на завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 (том 1, лист дела 87; том 3, листы дела 114, 115).

Факт того, что по разделу и подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование", целевой статье 1005702 "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы" на сумму 197 600 000 руб. в соответствии с приложением 8.2 к Закону N 357-ФЗ предусмотрено именно завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 Мирного, подтверждается также представленной в материалы дела копией письма Минэкономразвития Российской Федерации от 28.11.2011 N 26622-ОС/Д17 (том 1, листы дела 92-94), а также другими представленными Учреждением в материалы дела доказательствами (том 3, листы дела 49-104).

Спорные расходы произведены Учреждением в рамках муниципального контракта от 24.01.2012 N 0324300030611000031-140224, заключенного Учреждением (заказчиком) с обществом" Космосавиаспецстрой" (подрядчиком) на выполнение работ способом "под ключ" по объекту "Завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 г. Мирный Архангельской области" (том2, листы дела 14-25), то есть на выполнение работ именно по тому объекту, финансирование по которому предусмотрено Законом N 257-ФЗ и федеральной целевой программой "Развитие Российских космодромов на 2006 - 2015 годы".

Таким образом, спорные расходы в сумме 123 677 555 руб. направлены на завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне N 2 г. Мирный Архангельской области, то есть именно на те цели, которые предусмотрены Законом N 257-ФЗ и федеральной целевой программой "Развитие Российских космодромов на 2006 - 2015 годы" и за счёт тех бюджетных ассигнований, которые были выделены на эти цели.

Доводы Управления о нецелевом использовании Учреждением средств федерального бюджета оценены судом первой инстанции с учётом фактических обстоятельств дела и правомерно отклонены как основанные на ошибочном толковании норм законодательства.

Вынесение Управлением представления в оспариваемой части в отсутствие доказательств совершения Учреждением нарушения, выразившегося в нецелевом использовании средств федерального бюджета в сумме 123 677 555 руб., противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах оспариваемое представление Управления правомерно признано судом первой инстанции недействительным в части раздела I, содержащего выводы о нецелевом использовании средств федерального бюджета в сумме 123 677 555 руб.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения суда не имеется. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 ноября 2013 года по делу N А05-8883/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

О.Б. Ралько О.А. Тарасова