Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2014 г. N 01АП-4985/13

10 февраля 2014 г.

Дело N А43-12712/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.10.2013

по делу N А43-12712/2013,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 31.05.2013 по делу N 350-ФАС52-10/13 и предписаний,

при участии в судебном заседании представителей:

Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области- Сафиуловой С.В. по доверенности от 19.07.2013 N 167/27;

администрации г.Дзержинска Нижегородской области- Сафиуловой С.В. по доверенности от 19.12.2013 N 316;

общества с ограниченной ответственностью "Видео Интерлинк"- Отрошко И.А. по доверенности от 12.12.2013 сроком действия один год;

и установил:

Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области (далее - КУМИ г.Дзержинска, Комитет) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 31.05.2013 по делу N 350-ФАС52-10/13 и выданных на его основании предписаний N СС-10/3580, СС-10/3579, СС-10/3578, СС-10/3577, СС-10/3576, СС-10/3575, СС-10/3574, СС-10/3573.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация г.Дзержинска Нижегородской области (далее - орган местного самоуправления), общество с ограниченной ответственностью "Видео Интерлинк" (далее - ООО "Видео Интерлинк", Общество).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 25.10.2013 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, КУМИ г.Дзержинска обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению Комитета, антимонопольный орган не доказал нарушение им законодательства о конкуренции, а предписания Управления являются неисполнимыми в связи с отсутствием законных оснований для расторжения договоров аренды земельных участков.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление указывает на отсутствие оснований для отмены обжалуемого судебного акта; ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В судебном заседании представитель КУМИ г.Дзержинска и администрации г.Дзержинска поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель ООО "Видео Интерлинк" указал на обоснованность доводов апелляционной жалобы.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что при осуществлении государственного контроля в сфере законодательства о конкуренции антимонопольный орган усмотрел в действиях КУМИ г.Дзержинска нарушение положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в связи с чем возбудил дело N 350-ФАС52-10/13.

31.05.2013 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение N 350-ФАС52-10/13, которым признала в действиях КУМИ г.Дзержинска нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1).

Одновременно Управление выдало уполномоченному органу предписания N СС-10/3580, СС-10/3579, СС-10/3578, СС-10/3577, СС-10/3576, СС-10/3575, СС-10/3574, СС-10/3573, которыми предложило в срок до 25.06.2013 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, то есть на расторжение заключенных договоров аренды земельных участков.

Не согласившись с принятыми решением и предписаниями, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность принятых им ненормативных правовых актов.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу статьи 52 Закона о защите конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусматривает, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

В соответствии с положениями статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

товарным рынком является сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами;

признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе".

В силу части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе (вступила в действие 01.07.2008) определяет, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

В соответствии с частью 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

Таким образом, по смыслу вышеназванных норм основанием для установки (размещения) рекламной конструкции является соответствующее разрешение уполномоченного органа и договор на установку рекламной конструкции с собственником здания, сооружения либо земельного участка.

Закон о рекламе не содержит обязательного требования относительно необходимости заключения договора аренды земельного участка при установке и размещении рекламной конструкции на земельном участке, поскольку правоотношения между хозяйствующим субъектом и органом местного самоуправления возникают не по вопросу использования земельных участков, а в связи с установкой и эксплуатацией на данных земельных участках рекламных конструкций.

Установлено по делу, что 18.07.2002 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Дзержинска и ООО "Видео Интерлинк" заключили договор N 1 о размещении сетевых рекламных установок в городе Дзержинске. Срок действия договора с учетом дополнительного соглашения от 20.07.2007 N 4 устанавливался до 30.10.2010.

Согласно пункту 7.2 договора по окончании срока действия договора при выполнении условий и правил содержания рекламы он может быть продлен по соглашению сторон в установленном порядке.

16.09.2009 в номере 41 газеты "Дзержинские ведомости" размещалось информационное сообщение о возможности предоставления земельных участков для размещения рекламных конструкций с указанием обременения: наличие действующих договоров от 17.05.2005, от 18.04.2006, от 30.10.1999, от 18.07.2002, заключенных с ООО "Видео Интерлинк", на эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, предоставляемых в аренду.

Таким образом администрация г.Дзержинска предполагала передать в аренду 60 земельных участков, каждый имеет площадь 3 кв.м, сроком на 5 лет, для размещения рекламных установок.

24.06.2010 Комитет и Общество заключили договоры N 2112-Ю, 2113-Ю, 2114-Ю, 2115-Ю, 2116-Ю, 2117-Ю, 2118-Ю, 2119-Ю аренды земельных участков площадью 3 кв.м в г.Дзержинске для размещения сетевой рекламной конструкции сроком до 24.03.2015.

В установленном законом порядке все договоры аренды (кроме договора N 2119-ю от 24.06.2010) зарегистрированы в Управлении Росреестра по Нижегородской области.

На основании этих договоров аренды земельных участков Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Дзержинска выдала разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций от 03.11.2010 N 48-10; от 27.10.2010 N 74-10; от 27.10.2010 N 75-10; от 29.10.2010 N 76-10; от 21.09.2010 N 36-10; от 27.10.2010 N 72-10; от 16.09.2010 N 68-10; от 16.09.2010 N 69-10; от 03.11.2010 N 71-10 в пределах срока действия договоров аренды земельных участков от 24.06.2010 N 2112-Ю, 2113-Ю, 2114-Ю, 2115-Ю, 2116-Ю, 2117-Ю, 2118-Ю, 2119-Ю - до 25.03.2015.

При установленных обстоятельствах антимонопольный орган пришел к заключению о том, что договоры аренды земельных участков от 24.06.2010 сроком действия до 24.03.2015 в силу части 5 статьи 19 Закона о рекламе являются договорами на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, на основании которых были выданы разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Вместе с тем, порядок распространения наружной рекламы определяется исключительно Законом о рекламе, часть 5.1 статьи 19 которого определяет, что предоставление муниципальных рекламных мест может осуществляться исключительно по результатам торгов.

Всесторонне и полно исследовав фактические обстоятельства, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, Арбитражный суд Нижегородской области пришел к правильному выводу о том, что такие действия Комитета по заключению договоров аренды земельных участков вместо проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций ограничили конкуренцию на рынке распространения рекламы в г.Дзержинске, поскольку у иных хозяйствующих субъектов (кроме ООО "Видео Интерлинк") отсутствовала возможность получить право на размещение наружной рекламы на тех же местах.

С учетом изложенного, ссылка Комитета на положения статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации признается несостоятельной.

Предоставление земельных участков для размещения сетевых рекламных конструкций в аренду вместо проведения соответствующих торгов способствовало длительному нахождению хозяйствующих субъектов соответствующего товарного рынка в неравных условиях.

Таким образом, у антимонопольного органа имелись правовые основания для принятия оспариваемого решения, а также для выдачи предписаний об устранении допущенного нарушения, которые адекватны характеру совершенного правонарушения, по форме и содержанию являются законными и обоснованными, исполнимыми.

Доводы в данной части признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неверном толковании заявителем норм действующего законодательства.

В силу части 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Поскольку антимонопольный орган доказал, что действия Комитета привели или могли привести к ограничению конкуренции на товарном рынке распространения наружной рекламы, суд первой инстанции законно и обоснованно отказал уполномоченному органу в удовлетворении заявления.

Оспариваемые решение и предписания приняты уполномоченным органом, соответствуют Закону о защите конкуренции и не нарушают права и законные интересы Комитета в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал в удовлетворении требования Комитета.

Доводы КУМИ г.Дзержинска исследованы судом первой инстанции, им дана надлежащая оценка и они признаны несостоятельными.

Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба Комитета признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.10.2013 по делу N А43-12712/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Комитет освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.10.2013 по делу N А43-12712/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис