Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2014 г. N 15АП-1495/14

город Ростов-на-Дону

05 марта 2014 г.

дело N А53-22581/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 марта 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Барановой Ю.И.

судей Ванина В.В., Пономаревой И.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Айдинян Т.Г.

при участии:

от истца: представитель Ефремова К.Ю. по доверенности от 06.11.2013 г., паспорт;

от ответчика: извещено, не явился;

от Министерства Финансов Ростовской области: представитель Дейлидович С.В. по доверенности N 97-7/3 от 09.01.2014 г., удостоверение;

от Министерства труда и социального развития Ростовской области: представитель Ларичкина Н.Н. по доверенности N 27-3/58 от 14.01.2014 г., паспорт;

от Департамента труда и социального развития Администрации города Волгодонска и Муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства": извещены, не явились

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства Финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2013 по делу N А53-22581/2013

по иску Общества с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автобусное транспортное предприятие-2"

к ответчику - Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации

при участии третьих лиц - Министерства Финансов Ростовской области; Министерства труда и социального развития Ростовской области; Департамента труда и социального развития Администрации города Волгодонска; Муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства"

о взыскании расходов, связанных с предоставлением льгот по перевозке отдельных категорий граждан

принятое в составе судьи Тютюника П.Н.

УСТАНОВИЛ:

ООО "Волгодонское ПАТП-2" обратилось в суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, третьи лица: Министерство финансов Ростовской области, Министерство труда и социального развития Ростовской области, о взыскании расходов, связанных с предоставлением льгот по перевозке отдельных категорий граждан в сумме 5 194 123 руб. 10 коп.

Истцом заявлено ходатайство об уточнении исковых требований: просил суд взыскать с ответчика 5 643 880 руб. 61 коп. расходов, связанных с предоставлением льгот по перевозке отдельных категорий граждан.

Судом приняты уточненные исковые требования.

Решением суда от 24.12.2013 с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автобусное транспортное предприятие-2" (ИНН 6143071931) взыскано 5 643 880 руб. 61 коп. в возмещение убытков, связанных с перевозкой льготной категории граждан.

Не согласившись с указанным судебным актом, Министерство финансов Российской Федерации обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе заявитель указал на незаконность решения, просил отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации. Субъект Российской Федерации обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативных правовых актов.

В судебное заседание Департамент труда и социального развития Администрации города Волгодонска и Муниципальное казенное учреждение "Департамент строительства и городского хозяйства" надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку не обеспечили. В связи с изложенным, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие, в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель истца возражала против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просила решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представители Министерства Финансов Ростовской области и Министерства труда и социального развития Ростовской области возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменных отзывах, просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, истцом в период с 01.09.2010 по ноябрь 2013 года осуществлялась перевозка граждан, включенных в федеральный регистр, по единому социальному проездному билету. Заключенными им с Департаментом труда и социального развития г. Волгодонска государственными контрактами N 15-ПК от 01.09.2010, N 112 от 04.04.2011, N 67 от 10.02.2012, N 30 от 18.01.2013 предусмотрено возмещение расходов истца, связанных с предоставлением бесплатного проезда федеральных льготников из средств, поступивших из федерального бюджета в областной бюджет.

В связи с неполучением возмещения платы за предоставленный проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования льготных пассажиров, ООО "Волгодонское ПАТП-2" обратилось в арбитражный суд с иском.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что исковые требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с федеральными законами от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", государство возложило на транспортные организации обязательства по предоставлению льгот при оказании услуг по перевозке отдельным категориям граждан.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Меры социальной поддержки по обеспечению льготным проездом граждан, включенных в федеральный регистр, в Ростовской области предоставляются в соответствии с постановлением администрации Ростовской области от 03.04.2006 N 120 "О порядке расходования субвенций, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта".

Как указано в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание доводы ответчика о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации, и субъект Российской Федерации обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативных правовых актов.

Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, осуществлялось согласно Правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу с 01.01.2010 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181).

Межбюджетные трансферты предоставлялись бюджетам субъектов Российской Федерации, принявшим в установленном порядке нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства субъектов Российской Федерации по осуществлению расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации в части возмещения расходов транспортных организаций за перевозку на общественном транспорте городских и внутрирайонных маршрутов, оказания услуг организациями по продаже единых социальных проездных билетов федеральным льготникам и условия обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта.

В Ростовской области такими нормативными правовыми актами являлись действующее в 2011 году постановление Администрации Ростовской области от 31.12.2004 N 534, действующее в 2012, 2013 годах постановление Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232.

Вышеуказанными областными нормативными правовыми актами полномочия главного распорядителя бюджетных средств, направляемых на данные цели, закреплены за министерством труда и социального развития Ростовской области.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Исходя из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 27.12.2005 N 502-О) и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации (постановление от 22.06.2006 N 23) положения о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию за счет собственных доходов субъекта Российской Федерации, поскольку это означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств в форме субвенций.

Как указано выше, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем, названные изменения в законодательстве не привели к полному освобождению Российской Федерации от обязанности по возмещению льгот тем категориям граждан (федеральные льготники), которые имели на них право, поскольку статьями 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ обязанности по их социальной поддержке не перешли к субъектам Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27.12.2005 N 502-О разъяснил, что лица, имевшие ранее право на льготы по проезду, не могут быть его лишены в связи с изменившимся законодательством.

Действие Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в части определения, что субъекты Российской Федерации должны, в том числе обеспечивать сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, и не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц, в установленном порядке на 2011-2013 годы не приостановлено.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Федеральными законами от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", от 03.12.2012 N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривалось.

Следует также учитывать, что факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет соответствующего бюджета.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что возмещение расходов истца за перевозку льготных категорий граждан, меры социальной поддержки которых установлены федеральными законами, должно производиться за счет средств федерального бюджета.

На законодательном уровне отсутствует методика расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготных категорий граждан. Названное выше постановление администрации Ростовской области от 03.04.2006 N 120 также не содержит порядка расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории Ростовской области и стоимостью единого социального проездного билета, а установление для истца тарифов, исходя из цены указанных льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных им расходов.

Вместе с тем, в судебной практике выработан подход о возможности использования расчетного метода определения данных расходов с учетом конкретных обстоятельств дела. Расходы предприятия исчисляются, исходя из количества граждан льготной категории, отнесенных к федеральному регистру, и от этого количества определяется доля транспортной организации в перевозке. Полученная величина умножается на разницу между стоимостью обычного и льготного проездных билетов.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума ВАС РФ от 31.01.2012 N 17097/10 по делу N А40-69545/09-37-137.

Общая сумма выпадающих доходов согласно расчету, представленному истцом, составила 5 643 880 руб. 61 коп.

Расчет убытков, представленный истцом, судом проверен и признан обоснованным, ответчиком не спорен, соответствует методу, указанному в постановлении Президиума ВАС РФ от 31.01.2012 N 17097/10 по делу N А40-69545/09-37-137, и определен как произведение разницы между стоимостью обычного (не льготного) билета на три вида транспорта и льготного проездных билетов на количество проданных ЕСПБ и долю истца в перевозке льготников.

Показатели, использованные истцом в расчете, подтверждены материалами дела, являются достоверными.

Перевозка льготной категории граждан по единому социальному проездному билету (ЕСПБ) осуществляется тремя видами транспорта: трамвай, троллейбус, автобус. Стоимость месячного проездного билета (не льготного) на три вида транспорта рассчитана согласно Методическим указаниям по заполнению форм федерального статистического наблюдения (утверждены постановлением Росстата от 09.01.2007 N 2) - 40 поездок на каждый вид транспорта, и составляет 1 080 руб. за период с 01.06.2011 по 28.02.2013, 1 440 руб. за период с 01.03.2013.

Сведения о доле истца в перевозке, использованные при расчете, и размере компенсации, полученной за счет средств федерального бюджета, подтверждены материалами дела, лицами, участвующими в деле, не оспорены.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статьей 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

На основании изложенного, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования ООО "Волгодонское ПАТП-2" о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 5 643 880 руб. 61 коп. в возмещение убытков в виде реального ущерба, связанного с перевозкой льготной категории граждан.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов. Все доводы жалобы являлись предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая оценка, судом правильно установлено обязательство Российской Федерации по возмещению расходов, связанных с перевозкой льготной категории граждан.

Таким образом, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам, установленным по результатам исследования и оценки доказательств.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно установил фактические обстоятельства, исследовал имеющиеся в деле доказательства. При принятии обжалуемого судебного акта судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального и процессуального права. Оснований для изменения или отмены судебного акта, апелляционная инстанция не установила.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2013 по делу N А53-22581/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Ю.И. Баранова

Судьи

В.В. Ванин И.В. Пономарева