Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2014 г. N 11АП-782/14

г. Самара

12 марта 2014 г.

Дело N А55-18051/2013

Резолютивная часть постановления объявлена: 05 марта 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено: 12 марта 2014 г.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Кузнецова В.В.,

судей Бажана П.В., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новиковой С.А.,

с участием:

от заявителя - Мумолин А.Н., паспорт, Таштаналиева Г.К., доверенность от 10 октября 2013 г.,

от ответчика - Чихачева М.Ю., доверенность от 11 мая 2012 г. N 1/15-4363,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Мумолина Алексея Николаевича на решение Арбитражного суда Самарской области от 28 ноября 2013 г. по делу N А55-18051/2013 (судья Черномырдина Е.В.),

по заявлению индивидуального предпринимателя Мумолина Алексея Николаевича, г. Тольятти, Самарская обл.,

к Управлению Федеральной Миграционной службы России по Самарской области, г. Самара,

о признании недействительным распоряжения, протокола осмотра, акта проверки, незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Мумолин Алексей Николаевич (далее заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Самарской области к отделению УФМС России по Самарской области в г. Тольятти (далее первый ответчик) и Управлению Федеральной Миграционной Службы России по Самарской области (далее второй ответчик) с заявлением, с учетом изменения предмета требований, принятого арбитражным судом первой инстанции, о признании недействительным распоряжения N 48 от 20.02.2013 г., протокола осмотра от 20.02.2013 г., акта проверки, о признании незаконными действий сотрудников УФМС России по Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 28 ноября 2013 г. по делу N А55-18051/2013 в удовлетворении заявления о признании недействительным распоряжения отдела УФМС России по Самарской области в г. Тольятти N 48 от 20.02.2013 г. и незаконными действий сотрудников УФМС России по Самарской области отказано. В остальной части производство по делу прекращено.

В апелляционной жалобе заявитель просит отменить решение суда полностью и удовлетворить заявленные требования, считает, что выводы суда в решении не соответствуют обстоятельствам дела и что судом неправильно применен закон.

Ответчик считает, что решение суда является законным и обоснованным и просит оставить его без изменения.

Проверив материалы дела, заслушав представителей заявителя и ответчика, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, арбитражный апелляционный суд считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 20.02.2013 г. на основании данных, изложенных в рапорте сотрудника отдела УФМС России по Самарской области в г. Тольятти Куропаткиной О.Н. от 20.02.2013 г. вх. N 121 (л.д.32), начальником отдела УФМС России по Самарской области в г. Тольятти принято решение о проведении выездной внеплановой проверки по адресу: г. Тольятти, ул. Заставная, д. 23а.

20.02.2013 г. издано распоряжение N 48 "О проведении выездной внеплановой проверки по адресу: г. Тольятти, ул. Заставная, д. 23а".

20.02.2013 г. на основании вышеуказанного распоряжения УФМС России по Самарской области произведена выездная внеплановая проверка по вышеуказанному адресу с целью выявления факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований.

20.02.2013 г. составлены акт проверки и протокол осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно пункту 5 части 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции.

В этой связи положения Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулируют процедуру осуществления государственного миграционного надзора с учетом специальных положений Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Согласно пункту 3 части 5 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", основанием для проведения внеплановой проверки является выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований.

В соответствии с частью 10 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предварительное уведомление работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны о проведении внеплановой проверки по вышесказанному основанию не допускается.

Подпунктом 22.1.1 Административного регламента N 338/97 от 30.04.2009 г. по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда предусмотрено, что для проведения плановой или внеплановой выездной проверки является получение подразделением системы ФМС России и (или) органов внутренних дел Российской Федерации информации, свидетельствующей о возможных фактах нарушения иностранными гражданами законодательства Российской Федерации в сфере миграции.

Из материалов дела следует, что согласно распоряжению N 48 от 20.02.2013 г. основанием для организации проверки послужил именно пункт 3 части 5 статьи 32 Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" на основании рапорта должностного лица УФМС России по Самарской области от 20.02.2013 г. N 121.

При этом нормы Административного регламента, положений Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ не предусматривают принятие дополнительных нормативных актов, определяющих порядок проведения мониторинга органами миграционного надзора.

Из рапорта инспектора Куропаткиной О.Н. от 20.02.2013 г. следует, что проведение выездной проверки необходимо по результатам проведенного мониторинга.

Довод ответчиков о том, что законодательством не предусмотрено императивных требований по проведению мониторинга в каком-либо установленном порядке является обоснованным.

Доводы заявителя о незаконности проведения проверки, о том, что заявитель не был ознакомлен с распоряжением о предстоящей проверке, обосновано отклонены судом первой инстанции.

Как указывалось выше, согласно части 10 статьи 32 Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предварительное уведомление о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в подпунктах 2 и 3 пункта 5 настоящей статьи, не допускается.

Таким образом, предварительное ознакомление с распоряжением, а также вручение его копии влечет нарушение требований, установленных статьей 32 Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Положениями статьи 37 Административного регламента N 338/97 предусмотрено, что направление (вручение) копии распоряжения о проведении проверки представителю объекта проверки производится в день выезда на проверяемый объект.

Судом установлено, что при проведении проверочных мероприятий в автомастерской присутствовал индивидуальный предприниматель Мумолин Алексей Николаевич, который ознакомившись с распоряжением о проведении проверочных мероприятий, отказался от подписи в ознакомлении с распоряжением. Аналогичным образом Мумолин А.Н. отказался от подписи в протоколе осмотра и акте проверки. Данные обстоятельства подтверждаются актом проверки, согласно которому в графе "с копией распоряжения о проведении проверки ознакомлен" - от подписи отказался, а также видеосъемкой, являющейся приложением к протоколу осмотра от 20.02.2013 г., которая обозревалась в судебном заседании суда первой инстанции 15-21.11.2013 г., что отражено также в протоколе судебного заседания.

Из материалов дела также следует, что распоряжение и акт проверки были направлены предпринимателю по почте 20.02.2013 г. и получены им 25.02.2013 г.

Пунктом 39 Административного регламента предусмотрено, что в случае выявления в действиях иностранных граждан, находящихся на территории проверяемого объекта, административного правонарушения, сотрудниками, проводящими проверку, незамедлительно принимаются предусмотренные законодательством Российской Федерации меры.

Судом установлено, материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что в отношении иностранного гражданина Хатамова С.С. 20.02.2013 г. составлен протокол по статье 18.10 КоАП РФ.

Постановлением Автозаводского районного суда г. Тольятти от 19.04.2013 г., оставленным без изменения решением Самарского областного суда от 31.05.2013 г., гражданин Республики Узбекистан Хатамов Сайдулла Суюнович признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.10 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в сумме 2 000 руб. с административным выдворением за пределы Российской Федерации без помещения в спецприемник, путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации.

Судебными актами установлено, что доказательства, в том числе рапорт инспектора отдела УФМС России по Самарской области в Автозаводском районе г. Тольятти, распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки N 48 от 20.02.2013 г. получены с соблюдением требований закона.

В этой связи обстоятельства, установленные постановлением Автозаводского районного суда г. Тольятти от 19.04.2013 г., оставленным без изменения решением Самарского областного суда от 31.05.2013 г., арбитражный суд первой инстанции обоснованно счел доказанными.

Таким образом, ссылка заявителя на незаконность действий сотрудников, проводимых проверку, является несостоятельной.

Доводы заявителя о фальсификации документов не нашли подтверждения в ходе судебного разбирательства. Заявителем заявление о фальсификации в порядке, установленном ст. 161 АПК РФ, суду не представлено.

Утверждение заявителя о том, что проведение проверки не согласовано с органами прокуратуры, является не обоснованным.

В соответствии с п.9 ст. 32 Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" внеплановая выездная проверка проводится органом государственного контроля (надзора) по согласованию с органом прокуратуры в установленном законодательством Российской Федерации порядке только при поступлении в орган государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований.

В рассматриваемом случае проверка проведена на основании рапорта сотрудника, а не по заявлению граждан, в связи с чем согласования с органами прокуратуры не требуется.

Довод заявителя о том, что проверка проводилась в отношении Мумолина А.Н., является не обоснованным, так как противоречит материалам дела.

Объектами проверки в соответствии с пунктом 4 Административного регламента являются физическое лицо, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, заказчик работ (услуг), транспортное средство, включая транспортные маршруты международных направлений автомобильного, железнодорожного, морского, речного, авиационного транспорта, место пребывания (проживания) иностранных граждан.

Должностными лицами системы ФМС России, уполномоченными па издание распоряжения о проведении проверки в отношении объектов проверки, указанных в пункте 4 Административного регламента (за исключением юридических лиц или индивидуальных предпринимателей), являются начальники территориальных органов ФМС России и их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместители (пункт 28 Административного регламента). В этой связи объектами проверки могут являться также и физические лица.

Согласно пункту 29 Административного регламента, при вынесении распоряжения должностные лица системы ФМС России, уполномоченные па издание распоряжения о проведении проверки, вправе определять сотрудников подразделений системы ФМС России для проведения проверки; отстранять или включать дополнительно сотрудников в группу по проведению проверки на всех папах проведения проверки; назначать руководителя группы по проведению проверки.

В соответствии с пунктом 31 оспариваемое распоряжение о проведении проверки содержит также фамилии, имена и отчества, должности лиц, уполномоченных на проведение проверки.

Распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки устанавливается состав сотрудников, участвующих в проведении проверки. При этом издания приказа или какого-либо иного распорядительного акта о формировании состава сотрудников для проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

В силу Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная миграционная служба не входит в структуру Министерства внутренних дел.

Ссылка заявителя на Инструкцию о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях", утвержденную приказом МВД России от 04.05.2010 г. N 333 является несостоятельной, так как она регулирует последовательность действий при осуществлении полномочий по приему, регистрации и разрешению заявлений и сообщений о преступлениях, происшествиях в органах внутренних дел. Кроме того, данный документ утратил силу с 11.08.2012 г.

В соответствии с пунктом 32 Административного регламента, распоряжение о проведении проверки регистрируется с присвоением регистрационного номера в порядке, установленном ФМС России или ее территориальным органом, в день подписания.

Делопроизводство в системе Федеральной миграционной службы осуществляется на основании Инструкции по делопроизводству в системе ФМС России, утвержденной приказом ФМС России от 08.1 1.2010 г. N 400 (далее - Инструкция).

Пунктами 44.1, 45 Инструкции предусмотрено проставление даты документа помимо должностного лица, подписывающего или утверждающего документ, также и службой делопроизводства при регистрации документа, или непосредственно составителем при подготовке документ (докладная, служебная записка, заявление и пр.).

Регистрационный номер присваивается документу после его подписания (утверждения).

В соответствии с пунктами 66.8, 66.9 раздела "Оформление отдельных видов документа. Приказ, распоряжение" проекты приказов (распоряжений) печатаются на бланках приказа установленной формы. Приказы регистрируются в Службе делопроизводства по порядку номеров в пределах календарного года; приказы по основной деятельности по личному составу и распоряжения регистрируются отдельно.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что рапорт инспектора отдела УФМС России по Самарской области в Центральном районе г. Тольятти зарегистрирован в соответствии с указанной Инструкцией под N 121/26 от 20.02.2013 г.

В соответствии с должностной инструкцией инспектора отдела УФМС России по Самарской области в Центральном районе г. Тольятти старшего лейтенанта внутренней службы Куропаткиной О.Н., утвержденной 06.09.2012 г., в ее должностные обязанности входит проведение мониторинга миграционного законодательства на территории г. Тольятти Самарской области, осуществление проведения проверок по соблюдению положений Миграционного законодательства в соответствии с требованиями Административного регламента N 338/997 (пункты 2.3, 2.13).

Из материалов дела следует, что инспектор Куропаткина О.Н. в соответствии с приказом N 134 л/с от 30.03.2012 г. прикомандирована к отделу УФМС России по Самарской области в г. Тольятти в целях усиления иммиграционного контроля на территории т.о. Тольятти, Ставропольского района Самарской области и г. Жигулевска.

Установленные судом по рассматриваемому спору обстоятельства позволяют суду сделать вывод о том, что оспариваемые распоряжение N 48 от 20.02.2013 г. отдела УФМС России по Самарской области в г. Тольятти, действия сотрудников УФМС России по Самарской области соответствуют требованиям закона, и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Доказательств несоответствия оспариваемых распоряжения, действий по проведению проверки требованиям законодательства заявителем суду не представлено.

В соответствии с пунктом 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании пункта 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что о наличии распоряжения N 48 от 20.02.2013 г. заявителю достоверно было известно 25.02.2013 г., о чем свидетельствуют сведения с сайта ФГУП Почта России. Об оспариваемых действиях заявителю было известно уже 20.02.2013 г. Между тем заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением 06.08.2013 г. с пропуском установленного срока.

Ходатайство о восстановлении срока, установленного ст. 198 АПК РФ, мотивировано тем, что заявителем оспаривалось постановление Автозаводского районного суда г. Тольятти от 19.04.2013 г.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18 ноября 2004 г. N 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений, и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока; если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Арбитражный суд первой инстанции, рассмотрев ходатайство заявителя, с учетом мнения ответчиков, обоснованно признал причины пропуска срока на обращение в суд не уважительными, так как заявитель не представил доказательств того, что причины, препятствующие своевременному обращению в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения и незаконными действий в период с февраля по август 2013 года, не зависели от него и обоснованно отказал в восстановлении пропущенного срока.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения заявленных требований в части признания недействительным распоряжения N 48 от 20.02.2013 г., незаконными действий сотрудников УФМС России по Самарской области отсутствуют, а поэтому арбитражный суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления в этой части.

Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемые акт и протокол осмотра от 20.02.2013 г. не относятся к актам ненормативного характера, которые могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При указанных обстоятельствах, арбитражный суд первой инстанции обосновано прекратил производство по делу в указанной части.

Решение арбитражного суда первой инстанции является законным и обоснованным, а поэтому его следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 28 ноября 2013 г. по делу N А55-18051/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.В. Кузнецов

Судьи

П.В. Бажан Т.С. Засыпкина