Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2014 г. N 07АП-1507/14

г. Томск

19 марта 2014 г.

Дело N А45-19559/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 19 марта 2014 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей Л.А. Колупаевой, М.Х. Музыкантовой,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи А.С. Левенко с использованием средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя - Д.В. Мищенко по доверенности от 09.12.2013, удостоверение,

от заинтересованного лица - не явился (извещен),

от третьего лица - не явился (извещен),

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09 января 2014 г. по делу N А45-19559/2013 (судья И.В. Попова)

по заявлению Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (630091, г. Новосибирск, Красный проспект, д. 50)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, ул. Кирова, д. 3)

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Новосибирская строительная компания" (630017, г. Новосибирск, ул. Воинская, д. 39; 630027, г. Новосибирск, ул. Дунаевского, д. 3)

о признании незаконными решения, предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (далее - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - управление, УФАС по Новосибирской области, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 14.10.2013, предписания от 14.10.2013 N 46 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Определением суда от 31.10.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Новосибирская строительная компания" (далее - третье лицо, ООО ""Новосибирская строительная компания" ).

Решением суда от 09.01.2014 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт - в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что: - незаконный отказ в выдаче градостроительного плана является необоснованным препятствием при осуществлении деятельности застройщика; - действия департамента оценивались на предмет соответствия нормам градостроительного законодательства и законодательства об органах местного самоуправления, оценка соответствия нормам антимонопольного законодательства не производилась.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Департамент представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению департамента, решение суда законно.

Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило.

В судебном заседании представитель департамента возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения.

Заинтересованное и третье лицо о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своих представителей не направили. На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя департамента, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, 04.07.2012 ООО "Новосибирская строительная компания" обратилось в департамент с заявлением о подготовке и утверждении градостроительного плана на строительство 1-ой блок-секции жилого дома N 2 (по генплану) 3 этапа II очереди строительства жилого дома с помещениями общественного назначения, подземной автостоянкой, трансформаторной подстанцией на земельном участке, расположенном по адресу: г. Новосибирск, Калининский район, ул. Макаренко, 52, ответ на который от департамента не поступил.

21.08.2012 ООО "Новосибирская строительная компания" обратилось в департамент повторно.

28.08.2012 из департамента поступил ответ, в связи с трудностями, возникшими при эксплуатации введенных блок-секций жилого дома: стесненные условия во дворе, отсутствие детских и спортивных площадок, отсутствие мест для парковки автотранспорта жильцов дома, подготовка градостроительного плана для строительства следующего этапа жилого дома возможна после выполнения обязательств по строительству автостоянки с размещением на кровле детских и спортивных площадок.

17.12.2012 ООО "Новосибирская строительная компания" снова обратилось в департамент с заявлением о подготовке и утверждении градостроительного плана.

15.01.2013 департамент вновь отказал ООО "Новосибирская строительная компания" в выдаче градостроительного плана по тем же основаниям.

Это обстоятельство послужило основанием для обращения ООО "Новосибирская строительная компания" в управление с заявлением о нарушении департаментом антимонопольного законодательства.

В целях проверки поступившей информации антимонопольный орган 19.08.2013 возбудил в отношении департамента дело N 49 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

14.10.2013 по результатам рассмотрения дела Комиссия УФАС по Новосибирской области приняла решение о признании департамента нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции"), что выразилось в отказе департамента выдать градостроительный план на строительство 1-ой блок-секции жилого дома N 2 (по генплану) 3 этапа II очереди строительства жилого дома с помещениями общественного назначения, подземной автостоянкой, трансформаторной подстанцией на земельном участке, расположенном по адресу: г. Новосибирск, Калининский район, ул. Макаренко, 52.

Одновременно антимонопольный орган выдал департаменту предписание N 46, которым предписано прекратить нарушения антимонопольного законодательства и в срок до 06.11.2013 выдать ООО "Новосибирская строительная компания" градостроительный план.

Не согласившись с таким решением и предписанием антимонопольного органа, департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу о том, фактические обстоятельства по делу свидетельствуют, что упомянутый выше спор не связан с применением законодательства о защите конкуренции.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законность принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Федеральный закон "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: - монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; - недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган выполняет следующие функции:

- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

- предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статьями 23, 39 Федерального закона "О защите конкуренции" определены полномочия антимонопольного органа, среди которых: - возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; - выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, статья 15 Федерального закона "О защите конкуренции" прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При этом данная статья не презюмирует, что любое нарушение закона со стороны органа власти является нарушением конкуренции.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом, статьей 4 Федерального закона "О защите конкуренции" определено, что товарный рынок - это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции") обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Вместе с тем, по мнению апелляционного суда, антимонопольным органом в нарушение статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не доказаны нарушения департаментом законодательства о защите конкуренции.

Согласно пункту 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Из представленных в материалы дела документов следует, что решением Арбитражного суда Новосибирской области 11.09.2013 по делу N А45-10396/2013, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суду от 04.12.2013 решение мэрии города Новосибирска об отказе в выдаче градостроительного плана ООО "Новосибирская строительная компания" признано незаконными.

Однако отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка не является безусловным основанием, свидетельствующим о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, даже если данный отказ признан судом незаконным.

УФАС по Новосибирской области указав, что действия департамента, связанные с отказом в выдаче градостроительного плана земельного участка, приводят к ограничению конкуренции не доказало наличие фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции на рынке, поскольку в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать действительно имеющиеся факты наличия товарного рынка и признаков недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке, что в данном случае отсутствует. При вынесении оспариваемого решения управлением не устанавливалось, каким образом несоблюдение департаментом предусмотренного порядка выдачи ООО "Новосибирская строительная компания" градостроительного плана земельного участка ограничивает конкуренцию или может привести к этому, какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с ООО "Новосибирская строительная компания" в результате ограничения конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что действия департамента оценивались на предмет соответствия нормам градостроительного законодательства и законодательства об органах местного самоуправления, оценка соответствия нормам антимонопольного законодательства не производилась, отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на ошибочном толковании норм материального права.

Законодательство о защите конкуренции призвано регулировать законные рыночные отношения - экономические отношения, складывающиеся между производителями, продавцами, покупателями, потребителями товаров и услуг, органами государственного и муниципального управления в условиях ориентации на выгоду, экономической независимости хозяйствующих субъектов, рыночного ценообразования, конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае - департамента) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства с учетом функции и полномочий антимонопольного органа, перечисленных в статьях 22 и 23 Федерального закона "О защите конкуренции" и направленных на защиту конкуренции, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти градостроительного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

В данном случае, антимонопольный орган не доказал, что действия департамента в невыдаче обществу градостроительного плана повлекли наступление конкретных негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на указанном рынке.

При этом, апелляционным судом учитывается, ООО "Новосибирская строительная компания" является и остается участником строительного рынка, земельный участок, на котором планируется строительство, принадлежит заявителю, в том числе на праве собственности, следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться данным земельным участком, в том числе осуществлять строительство, может только ООО "Новосибирская строительная компания". Таким образом, иное лицо объективно не может использовать данный участок, соответственно, обратится за выдачей градостроительного плана, что исключает возможность ограничения конкуренции, связанной с выдачей градостроительного плана.

Поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" подпадают не любые решения и действия публичных органов власти, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, суд апелляционной инстанции полагает, что выводы антимонопольного органа относительно признания департамента нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" не основаны на действующем законодательстве.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что УФАС по Новосибирской области в оспариваемом решении не установил наличие признаков ограничения конкуренции в связи с вменяемыми как нарушение действиями (бездействием) департамента.

В силу статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Федерального закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Поскольку предписание от 14.10.2013 N 46 выдано УФАС по Новосибирской области на основании решения, законность которого не подтверждена антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела, обжалуемое предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства также не может быть признано законным и обоснованным, так как при не доказанности ограничение конкуренции основания для выдачи предписания отсутствовали. Самостоятельных доводов применительно к содержанию и порядку выдачи предписания в заявлении у лиц, участвующих в деле, не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у УФАС по Новосибирской области отсутствовали основания для вынесения оспариваемых ненормативных актов, в связи с чем оспариваемые решение и предписание от 14.10.2013 правомерно признаны судом первой инстанции недействительными, как несоответствующее нормам антимонопольного законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя. В ходе рассмотрения апелляционной жалобы обоснованность доводов о нарушении Департаментом строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" УФАС по Новосибирской области также не подтверждена.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемых решения и предписания и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу по существу правильного принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09 января 2014 г. по делу N А45-19559/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

Л.А. Колупаева М.Х. Музыкантова