Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20 марта 2014 г. N 05АП-1849/14

г. Владивосток

20 марта 2014 г.

Дело N А59-4580/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 13 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 марта 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Е.Л. Сидорович, Г.М. Грачёва,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.С. Лисовской,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-1849/2014

на решение от 27.12.2013

судьи С.О. Кучеренко

по делу N А59-4580/2013 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области (ИНН 6501162540, ОГРН 1056500737556, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 18.10.2005)

о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ИНН 6501026378, ОГРН 1026500532321, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 01.11.2002) от 23.09.2013 по делу N 490/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 23.09.2013 N 05-164/13,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "МИОН", общество с ограниченной ответственностью "Гипропроект-Авиа",

при участии:

от Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области: Чибисов А.С. - заместитель министра по доверенности от 20.02.2014, срок действия до 31.12.2014,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области: не явились,

от общества с ограниченной ответственностью "МИОН", общества с ограниченной ответственностью "Гипропроект-Авиа": не явились,

УСТАНОВИЛ:

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области (далее - заявитель, министерство, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление, антимонопольный орган, УФАС по Сахалинской области) от 23.09.2013 по делу N 490/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданного на его основании предписания от 23.09.2013 N 05-164/13.

Определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены общество с ограниченной ответственностью "МИОН" (далее - ООО "МИОН") и победитель открытого конкурса - общество с ограниченной ответственностью "Гипропроект-Авиа" (далее - ООО "Гипропроект-Авиа").

Решением от 27.12.2013 суд отказал Министерству в удовлетворении заявленных требований, признав вышеуказанные решение и предписание Антимонопольного органа законными и обоснованными в части выводов Управления о том, что Заказчик утвердил конкурсную документацию с нарушением требований законодательства о размещении заказов, включив в состав одного аукциона (лота) технологически и функционально не связанные работы, а именно проектные работы и работы по инженерным изысканиям.

Обжалуя в порядке апелляционного производства указанное решение суда, Министерство просит его отменить в части признания Заказчика нарушившим положения Закона о защите конкуренции при объединении в один лот работ по проектированию и инженерным изысканиям и принять по делу новый судебный акт о признании недействительным пункта 2 решения УФАС по Сахалинской области от 23.09.2013 по делу N 490/13-т в части признания Заказчика нарушившим положения части 3 статьи 22 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В апелляционной жалобе Заявитель указал, что проектирование полигона твердых бытовых отходов, отвечающего требованиям экологической безопасности, невозможно без проведения необходимых инженерных изысканий; технологическая и функциональная взаимосвязь данных работ вытекает из специфики их проектирования и направлена на обеспечение промышленной и экологической безопасности.

Доводы, заявленные в апелляционной жалобе, представитель Министерства поддержал в судебном заседании. Представитель Заявителя также подтвердил, что решение суда первой инстанции обжалуется Министерством только в указанной части.

Антимонопольный орган в представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразил, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "МИОН", ООО "Гипропроект-Авиа" письменные отзывы на апелляционную жалобу в материалы дела не представили.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, Антимонопольный орган, третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили.

Руководствуясь частью 3 статьи 156, статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей стороны, третьих лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела документам.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку Министерство обжалует решение суда от 27.12.2013 по настоящему делу в части, и лица, участвующие в деле, не заявили возражений относительно этого, суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 5 статьи 268 АПК РФ, пересматривает в порядке апелляционного производства решение суда первой инстанции только в обжалуемой части - в части признания Заказчика пунктом 2 оспариваемого решения Управления нарушившим положения Закона о защите конкуренции при объединении в один лот работ по проектированию и инженерным изысканиям

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Государственным заказчиком - Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области был объявлен открытый конкурс по предмету: "Проектирование полигона ТБО в Корсаковском районе" (извещение N 0161200002013000016). Начальная (максимальная) цена контракта определена в размере 5 000 000 рублей.

Конкурсная документация по предмету торгов утверждена министром природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области Салаевой Н.В. 09.08.2013.

Извещение о проведении открытого конкурса размещено на официальном сайте Российской Федерации по размещению заказов www.zakupki.gov.ru 12.08.2013, извещение о проведении открытого конкурса с изменениями на основании решения заказчика (в редакции N 2) размещено 27.08.2013.

Дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе определены на 00 часов 00 минут (время местное) 17.09.2013. Дата рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе определена на 18.09.2013, дата подведения итогов конкурса - 20.09.2013.

Согласно протоколу вскрытия конвертов от 17.09.2013 N 0161200002013000016-П1 на участие в конкурсе было подано три заявки, которым присвоены порядковые номера 1, 2, 3.

Из протокола рассмотрения заявок от 18.09.2013 N 0161200002013000016-П2 следует, что все участники допущены к участию в конкурсе.

Согласно протоколу оценки и сопоставления заявок от 20.09.2013 N 0161200002013000016-П3 победителем конкурса признано ООО "Гипропроект-Авиа", которое предложило лучшие условия исполнения контракта, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

Не согласившись с действиями государственного заказчика при проведении вышеуказанного конкурса, ООО "МИОН" обратилось с жалобой в Управление о признании Министерства нарушившим законодательство о размещении заказов.

По результатам внеплановой проверки 23.09.2013 Управлением было вынесено оспариваемое решение по делу N 490/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов, которым жалоба ООО "МИОН" признана обоснованной в части.

Также в ходе проверки было выявлено нарушение Министерством антимонопольного законодательства, которое не было отражено в жалобе. Данное нарушение выразилось в объединении Заказчиком в одном конкурсе инженерных и изыскательских работ, которые не связаны с собой технически и функционально, что нарушает положения ч.3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Пунктом 2 оспариваемого решения заказчик признан нарушившим пункт 11 части 4 статьи 21, часть 3 статьи 22, пункт 8 части 4 статьи 22, пункт 9 части 4 статьи 22, пункт 12 части 4 статьи 22, пункт 15.2 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов.

На основании данного решения 23.09.2013 антимонопольным органом выдано предписание N 05-164/13, согласно которому:

- Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области предписано дать распоряжение конкурсной комиссии об отмене протоколов, составленных в ходе размещения заказа; аннулировать торги по вышеуказанному предмету конкурса путем отмены документов, составленных в ходе размещения заказа; информацию об аннулировании торгов разместить на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru; при отсутствии такой возможности дать указание уполномоченному органу о совершении данных действий.

- Конкурсной комиссии предписано отменить протоколы, составленные в ходе размещения заказа.

Полагая, что решение от 23.09.2013 по делу N 490/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов и выданное на его основании предписание от 23.09.2013 N 05-164/13 не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, коллегия считает решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ) в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений применяются положения данного Федерального закона.

Статьей 5 Федерального закона N 94-ФЗ установлено, что под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.

Согласно части 1 статьи 10 данного Федерального закона размещение заказа может осуществляться: путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 94-ФЗ под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

Конкурсная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом (часть 1 статьи 22 Федерального закона N 94-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 22 данного Федерального закона конкурсная документация не должна содержать указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Статьей 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135) установлены антимонопольные требования к торгам.

Так, частью 1 данной статьи установлено, что при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Федерального закона N 135 при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд также запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов запроса котировок путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

В силу пункта 4 статьи 17 данного Федерального закона нарушение правил, установленных этой статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов запроса котировок сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Как следует из материалов дела, Заявителем в конкурсную документацию в состав работ по предмету конкурса включены в один лот работы по выполнению инженерных изысканий и работы по разработке проектной документации.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также в целях подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Согласно части 2 указанной статьи ГрК РФ виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по инженерным изысканиям могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также в целях подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, выполняются в целях получения:

- материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории;

- материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

- материалов, необходимых для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении (часть 4 статьи 47 ГрК РФ).

Согласно часть 4.1 указанной статьи ГрК РФ результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и отражающий, в том числе, сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства,

Виды инженерных изысканий, порядок их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, а также состав, форма материалов и результатов инженерных изысканий, порядок формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учетом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 47 ГрК РФ).

Перечень видов инженерных изысканий, а также Положение о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства утверждены Постановление Правительства РФ от 19.01.2006 N 20.

Как установлено частью 1 статьи 48 ГрК, архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с частью 12.2 данной статьи.

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (часть 2 статьи 48 ГрК).

В соответствии с частью 4 указанной статьи ГрК виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Согласно части 12 статьи 48 ГрК в состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением проектной документации линейных объектов, включаются следующие разделы: пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка; архитектурные решения; конструктивные и объемно-планировочные решения; сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений; проект организации строительства объектов капитального строительства; проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей; перечень мероприятий по охране окружающей среды; перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства; смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов; иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, состав и требования к содержанию разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 13 статьи 48 ГрК).

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 установлено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что выполнение работ по инженерным изысканиям и разработка проектной документации являются самостоятельными видами работ, поскольку различны по своей специфике, методам исполнения, необходимым трудовым и техническим ресурсам, выполняются различными специалистами. По-разному также оформляется и результат работ.

Эти два вида деятельности между собой не связаны, то есть наличие у юридического лица возможности (необходимых ресурсов) осуществлять один из видов деятельности не позволяет ему с использованием этих же возможностей осуществлять другой вид деятельности.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что выполнение работ по инженерным изысканиям и разработка проектной документации не являются технологически и функционально связанными между собой.

Тот факт, что выполнение работ по инженерным изысканиям предшествует в обязательном порядке разработке проектной документации, не свидетельствует сам по себе о том, что эти два вида работ технологически и функционально связаны между собой.

По этому же основанию коллегия отклоняет и довод Заявителя о том, что проектирование полигона твердых бытовых отходов, отвечающего требованиям экологической безопасности, невозможно без проведения необходимых инженерных изысканий.

При этом, как было указано выше технологии выполнения данных видов работ и их функции (то, для чего они выполняются) различны. Доказательства обратного в материалах дела отсутствуют, Заявитель такие доказательства ни в суд первой инстанции, ни при рассмотрении апелляционной жалобы не представил.

Как правильно указал суд первой инстанции, объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг (работ) влечет ограничение конкуренции при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным товарам или группам таких товаров.

Данное обстоятельство в силу ГрК РФ подразумевает наличие у потенциального участника аукциона 2-х свидетельств о допуске на осуществление 2-х разных видов деятельности (работ) - на инженерные изыскания и проектирование. При этом выдаче каждого из них сопутствует соблюдение различных требований и условий.

Таким образом, включение в один лот работ по инженерным изысканиям и разработке проектной документации ограничивает круг участников конкурса только теми, кто обладает одновременно двумя свидетельствами о допуске. При этом те лица, которые осуществляют только один вид деятельности - только инженерные изыскания или только разработку проектной документации автоматически лишаются права участия в данном конкурсе. То есть указанными действиями по включению в состав лота технологически и функционально не связанных между собой работ Министерства изначально ограничивает количество участников размещения заказа.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, Антимонопольного органа о том, включение Заявителем в конкурсную документацию в состав работ по предмету конкурса в один лот работ по выполнению инженерных изысканий и работ по разработке проектной документации является нарушением положений части 3 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ и части 3 статьи 22 Федерального закона N 94-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 2 решения УФАС по Сахалинской области от 23.09.2013 по делу N 490/13-т в части признания Заказчика нарушившим положения части 3 статьи 22 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" является законным и обоснованным, а требования Министерства о признании его недействительным не подлежат удовлетворению.

Нормы права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Апелляционная жалоба не содержат сведений о фактах, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда в обжалуемой части по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 27.12.2013 по делу N А59-4580/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Е.Л. Сидорович Г.М. Грачёв