Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2014 г. N 05АП-14626/13

г. Владивосток

21 марта 2014 г.

Дело N А51-21821/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 20 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 марта 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей Т.А. Солохиной, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.А. ШабановойД.А. Шабановой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Владивостока,

апелляционное производство N 05АП-14626/2013

на решение от 16.10.2013

судьи Ю.С. Турсуновой

по делу N А51-21821/2013 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению администрации г. Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 12.12.2002)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.12.2002)

третьи лица: прокуратура Приморского края, индивидуальный предприниматель Миронов Андрей Петрович

о признании недействительными решения и предписания от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013,

при участии в заседании:

от Администрации: представитель Л.В. Салыкова (служебное удостоверение, доверенность от 13.01.2014 N 1-3/18);

от УФАС: представитель В.М. Самсонова (паспорт, доверенность от 09.01.2014 N 1/01-21);

от третьих лиц: не явились, уведомлены надлежаще;

УСТАНОВИЛ:

Администрация г.Владивостока (далее по тексту - "заявитель", "Администрация") обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее по тексту - "УФАС") от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 20.08.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечены прокуратура Приморского края и индивидуальный предприниматель Миронов Андрей Петрович (далее по тексту - "предприниматель", "Миронов А.П.").

Решением Арбитражного суда Приморского края от 16.10.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 16.10.2013, Администрация ссылается на отсутствие у УФАС оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Считает, что к правоотношениям, возникшим в связи с предоставлением земельного участка предпринимателю, не могут применяться нормы Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - "Закон о защите конкуренции"). Настаивает на том, что обязанность по подготовке схемы расположения земельного участка возлагается на заинтересованное лицо, а Администрация рассматривает и утверждает представленный им вариант формирования земельного участка.

УФАС по доводам апелляционной жалобы возразило. Решение суда просило оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В связи с уходом судьи В.В. Рубановой в отпуск на основании распоряжения председателя 4 судебного состава административной коллегии Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2014 в порядке статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи В.В. Рубановой на судью Е.Л. Сидорович.

Третьи лица в судебное заседание не явились, о дате и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены надлежаще. На основании статей 156, 266 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие представителей третьих лиц.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

05.05.2011 Миронов А.П. обратился в департамент земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее по тексту - "департамент") с заявлением о предоставлении в аренду сроком на 3 года земельного участка ориентировочной площадью 2000 кв.м, расположенного в районе ул.Авроровская, 17 в г.Владивостоке, для размещения стоянки автомобильного транспорта и благоустройства территории с предварительным согласованием места размещения объекта.

Письмом от 30.05.2011 N 29/06/02-14/8550 департамент отказал предпринимателю в предоставлении земельного участка.

Посчитав, что отказ департамента оформлен с нарушением установленного порядка, 01.11.2012 прокуратура Приморского края внесла представление об устранении нарушений земельного законодательства.

Во исполнение указанного представления в декабре 2011 года заявление предпринимателя с приложенными к нему документами направлено департаментом в Администрацию.

Рассмотрев представленные документы, Администрация приняла решение от 26.01.2012 N 5423/1у о возврате заявления предпринимателя без утверждения схемы расположения со ссылкой на ее отсутствие в пакете представленных документов.

На основании обращения Миронова А.П. прокуратурой Приморского края проведена проверка правомерности действий Администрации, связанных с принятием решения от 26.01.2012 N 5423/1у. Материалы проверки направлены прокуратурой Приморского края в УФАС для рассмотрения вопроса о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Приказом УФАС от 14.02.2013 N 36 в отношении Администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 8/08-2013.

При рассмотрении данного дела УФАС посчитало, что действия Администрации, выразившиеся в не основанном на нормах земельного законодательства отказе Миронову А.П. в утверждении и выдаче схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории или кадастровой карте соответствующей территории, необходимой для последующего оформления земельного участка, расположенного в районе ул.Авроровская, 17, в целях его использования под стоянку автотранспортных средств, привели к ограничению конкуренции, а именно к необоснованному препятствованию в осуществлении предпринимателем деятельности по оказанию услуг хранения автотранспорта (автостоянка).

09.07.2012 УФАС вынесено решение по делу N 8/08-2013, согласно которому Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании принятого решения в этот же день в адрес Администрации направлено предписание N 8/08-2013 о прекращении допущенного нарушения.

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив доводы сторон и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции подлежащим отмене в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Как разъяснил Пленум ВАС РФ в пункте 1 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", Закон о защите конкуренции формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота.

Из материалов дела коллегией установлено, что между Мироновым А.П. и Администрацией возникли правоотношения, связанные с предоставлением земельного участка.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, урегулирован статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, и предусматривает следующую процедуру.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр (пункт 2).

В указанном в пункте 2 настоящей статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

Орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

По смыслу указанных норм правоотношения по предоставлению земельных участков относятся к административно-правовым. В рассматриваемом случае Администрация выступает не как участник гражданского оборота, а действует исключительно в рамках предоставленных ей полномочий по формированию земельного участка и утверждению схемы его расположения на кадастровом плане или кадастровой карте территории.

При таких обстоятельствах коллегия приходит к выводу о том, что действия Администрации, выразившиеся в отказе Миронову А.П. в утверждении и выдаче схемы расположения испрашиваемого им земельного участка, не подпадают под действие Закона о защите конкуренции. Выводы суда первой инстанции об обратном основаны на неверном применении норм материального права.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются судом.

Материалами дела подтверждается, что в данном случае между Мироновым А.П. и Администрацией имеется земельный спор, связанный с формированием земельного участка, который может и должен разрешаться в судебном порядке.

Фактически же данный спор разрешен в решении УФАС от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013, в тексте которого дается оценка правомерности действий Администрации, связанных с отказом в утверждении схемы расположения спорного земельного участка.

Оценив все обстоятельства дела, коллегия считает, что антимонопольный орган рассмотрел спор, вытекающий из земельных правоотношений, выйдя за пределы предоставленных ему законом полномочий.

Кроме того, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не принял во внимание следующее.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Закрепленный данной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 указанной статьи и включают в себя сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, в рамках рассматриваемого спора наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа не усматривается, в чем в данном случае выразилось влияние на конкуренцию действиями Администрации; на условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны Администрации, не установлены участники исследуемого товарного рынка.

Делая выводы о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, УФАС сослался на то, что отказ Администрации, оформленный письмом от 26.01.2012, создал угрозу конкурентной среде, поскольку при иных обстоятельства такой отказ мог привести к ограничению конкуренции, в частности, мог привести к необоснованному препятствованию осуществлению предпринимателем деятельности на товарном рынке по оказанию услуги автостоянки г.Владивостока.

Между тем, осуществление на определенном земельном участке деятельности возможно только после его формирования с соответствующим разрешенным использованием (в данном случае - для размещения автостоянки), и непосредственно связано с правом на данный земельный участок.

В данном случае земельный участок, испрашиваемый предпринимателем, не является объектом гражданского оборота, так как не сформирован, не поставлен на кадастровый учет, и возможность его использования для размещения автостоянки не установлена. Право пользования земельным участком у предпринимателя отсутствует. Доказательства обратного в материалы дела не представлены.

С учетом изложенного, отказ Администрации не может повлиять на осуществление предпринимателем деятельности по оказанию услуг временного хранения автотранспорта.

Утверждая обратное, УФАС указал, что на спорный земельный участок претендовали два лица - Миронов А.П. и ООО "Гамаюн", и необоснованный отказ в формировании земельного участка Миронову А.П. создал ООО "Гамаюн" преимущества для его приобретения.

Действительно, из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения департамента от 04.08.2011 N 2166 о предварительном согласовании места размещения объекта - административного здания ООО "Гамаюн" в целях строительства предоставлены земельные участки площадью 1401 кв.м, 1184 кв.м и 837 кв.м в районе ул.Авроровская, 17 в г.Владивостоке.

Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что предоставление земельных участков ООО "Гамаюн" сделало невозможным формирование земельного участка предпринимателя, и при этом решения департамента, связанные с предоставлением ООО "Гамаюн" указанных земельных участков, в судебном порядке не оспорены и не признаны незаконными.

Кроме того, из материалов дела не следует, что и Миронов А.П. и ООО "Гамаюн" осуществляют деятельность на одном и том же товарном рынке.

В оспариваемом решении антимонопольный орган также не определил и не обозначил товарный рынок, на котором совершено правонарушение, повлекшее негативные последствия в виде ограничения конкуренции, в то время как согласно пункту 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Муниципальная услуга сама по себе не может являться товарным рынком, поскольку она по определению Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" является деятельностью, предоставляемой органом местного самоуправления по реализации функции органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2 Федерального закона N 210-ФЗ).

Согласно статье 3 Федерального закона N 210-ФЗ нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Соответственно, в отсутствие товарного рынка заявители не могли нарушить положения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку доказательства наступления либо возможности наступления негативных последствий для конкуренции на товарном рынке по оказанию услуг временного хранения автотранспорта УФАС не представлено, коллегия приходит к выводу о том, что в действиях Администрации отсутствует состав правонарушения в области антимонопольного законодательства.

При этом арбитражный суд, исходя из задач судопроизводства, в данном случае не может возлагать на себя функции соответствующих государственных органов и устранять (восполнять) недостатки оспариваемого ненормативного правового акта.

Данный вывод судебной коллегии основан на правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в определении от 10.10.2012 N ВАС-9795/12, а также в определении от 18.02.2013 N ВАС-1300/13.

В силу части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предписание, выданное на основании решения о нарушении лицом антимонопольного законодательства, не имеет самостоятельного юридического значения, в связи с чем правовая порочность решения означает и правовую порочность предписания.

Учитывая, что в ходе рассмотрения настоящего спора коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для принятия УФАС решения от 09.07.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства, основания для направления в адрес Администрации предписания также отсутствовали.

Выводы суда первой инстанции об обратном основаны на неверном применении норм материального права, что по правилам части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены вынесенного судебного акта.

Согласно пункту 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При установленных судебной коллегией обстоятельствах решение и предписание УФАС от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013 противоречат Закону о защите конкуренции и подлежат признанию незаконными.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 16.10.2013 по делу N А51-21821/2013 отменить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 09.07.2013 по делу N 8/08-2013 как противоречащие Федеральному закону РФ "О защите конкуренции".

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

Т.А. Солохина Е.Л. Сидорович