Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2014 г. N 17АП-2057/14

г. Пермь

26 марта 2014 г.

Дело N А60-36281/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 марта 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Осиповой С.П., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя Федерального государственного унитарного предприятия "ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ВОЗДУШНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ": Лебедева Е.С., по доверенности от 22.11.2013,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: не явились,

от третьих лиц: ООО "Гольфстрим", ООО "Энергия-Строймеханизация", ООО "Строительная компания "Лидер", ООО "Гранит": не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 декабря 2013 года

по делу N А60-36281/2013, принятое судьей Подгорновой Г.Н.,

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ВОЗДУШНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (ОГРН 1027739057500, ИНН 7734135124)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103)

третьи лица: ООО "Гольфстрим", ООО "Энергия-Строймеханизация", ООО "Строительная компания "Лидер", ООО "Гранит",

о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации в лице филиала "Аэронавигация Урала" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - антимонопольный орган) по делу N 107-А от 19.08.2013.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 декабря 2013 года (резолютивная часть оглашена 17 декабря 2013 года) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением, антимонопольный орган подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, мотивируя жалобу тем, что суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права и сделал выводы, несоответствующие обстоятельствам дела.

В частности антимонопольный орган отмечает, что жалоба общества "Гольфстрим" была рассмотрена антимонопольным органом в соответствии с предоставленными ему полномочиями, а вывод суда о том, что жалоба не подлежала рассмотрению в УФАС по Свердловской области, неправомерен. По существу вмененных нарушений антимонопольный орган настаивает на том, что выполнение работ по поставке и монтажу периметрового ограждения не входит в перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капительного строительства. В связи с чем полагает, что ссылки заявителя на подпункт 10.1 пункта 10 Приказа Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 необоснованны. Поскольку, по мнению подателя жалобы, в соответствии с Приказом N 624 выполнение работ по поставке и монтажу периметрового ограждения не относится к видам работ, на которые требуется допуск саморегулируемой организации, организатором в нарушение ст. 7 Положения установлено требование о наличии у участников свидетельства о допуске саморегулируемой организации к необходимым видам работ. Также по существу спора антимонопольный орган считает, что отказ обществу "Гольфстрим" в допуске к участию в процедуре закупки по мотиву несоответствия его локального сметного расчета (ЛСР) Документации о закупке (по видам, объему работ и непредвиденным затратам) незаконен, поскольку ЛСР не является документом, определяющим объем, содержание работ и другие требования, а является обоснованием цены. Заявки обществ "Энергия-Строймеханизация" и "Строительная компания Лидер" антимонопольный орган считает также неправомерно отклоненными организатором по мотиву указания в ЛСР не предусмотренного Документацией о закупке оборудования (распашные ворота). Изложенные в апелляционной жалобе обстоятельства антимонопольный орган считает свидетельствующими о наличии оснований для отмены судебного акта и принятия решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель с жалобой антимонопольного органа не соглашается, о чем представлен письменный отзыв, в котором предприятие настаивает на том, что жалоба участника закупки не подлежала рассмотрению в антимонопольном органе, а по существу спора приводит доводы о правомерном отклонении заявок обществ "Гольфстрим", "Энергия-Строймеханизация" и "Строительная компания Лидер".

В судебном заседании представитель заявителя наставал на отсутствии оснований для вынесения решения и предписания антимонопольным органом, просил решение суда оставить без изменения и отказать в удовлетворении жалобы.

Третьи лица письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили

Антимонопольный орган и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, что не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции, признавая ненормативные акты антимонопольного органа недействительными, исходил из того, что Законом о закупках предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для обращения участников закупки с жалобами на действия (бездействие) заказчика в антимонопольный орган, а рассмотрение жалоб, поданных по иным основаниям, не отнесено Законом о закупках к компетенции антимонопольного органа. По существу решения антимонопольного органа суд первой инстанции признал необоснованными выводы УФАС о нарушениях, допущенных организатором процедуры запроса цен.

Проверив доводы антимонопольного органа, приведенные в апелляционной жалобе, апелляционный суд считает, что они не могут быть приняты, а выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права, при этом апелляционный суд руководствуется следующими мотивами.

Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ) устанавливает, что целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (ч. 1 ст. 1).

В ст. 2 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).

В частях 9 и 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ установлено, что участник закупки вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в судебном порядке (ч. 9), а также он вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) (далее - официальный сайт) положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению на таком официальном сайте, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного на официальном сайте положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) предусмотрено, что его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 2).

В ст. 23 Закона N 135-ФЗ перечислены полномочия антимонопольного органа, среди которых в части 4.2 предусмотрено полномочие на рассмотрение жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров установлен ст. 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Анализируя указанные нормы, апелляционный суд приходит к выводу, что положения Закона о защите конкуренции позволяют антимонопольному органу рассматривать жалобы участников закупки в тех случаях, когда жалобы подана не по основаниям, указанным в Законе о закупках, а содержат сведения о том, что организатор закупки нарушает требования антимонопольного законодательства (ограничивает доступ к участию в процедуре закупки, создает неравные условия для участников закупки и пр.).

Следовательно, для решения вопроса о том, подлежала ли конкретная жалоба рассмотрению в антимонопольном органе, следует исходить из ее содержания.

Из жалобы общества "Гольфстрим" (л.д. 14-16, том 5) следует и судом первой инстанции установлено, что она не указывала на наличие обстоятельств, поименованных в ч. 10 ст. 3 Закона о закупках. Общество не оспаривало в жалобе, что представленный им локально-сметный расчет (далее ЛСР) не соответствовал ЛСР заказчика, настаивая лишь на том, что заявленный им объем работ был достаточен для выполнения технического задания.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылки антимонопольного органа на рассмотрение жалобы общества по основанию, предусмотренному пунктом 2 ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, поскольку жалоба общества не содержала сведений об истребовании заказчиком каких-либо документов, не предусмотренных Документацией о закупках.

Содержание жалобы общества данный вывод суда первой инстанции подтверждает.

Дополнительно по вопросу рассмотрения жалобы в антимонопольном органе апелляционный суд отмечает, что в жалобе общества "Гольфстрим" не было указано на нарушения в сфере антимонопольного законодательства. В жалобе общества не имеется сведений и упоминаний о создании заказчиком при проведении процедуры закупки условий, которые бы ограничивали конкуренцию, создавали неравные условия для участников закупки или иным образом огранивали свободу экономической деятельности.

По изложенным мотивам апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что жалоба общества, по которой впоследствии были приняты оспариваемые ненормативные акты, не подлежала рассмотрению в УФАС по Свердловской области.

Ссылки антимонопольного органа на ст. 18.1 Закона о защите конкуренции в данном случае не обосновывают рассмотрение жалобы общества, поскольку указанной статей установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, но не установлены основания принятия жалоб к рассмотрению.

Апелляционный суд считает, что положения ст. 18.1 Закона не могут быть истолкованы в отрыве от иных положений Закона о защите конкуренции и не позволяют расширять полномочия антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договора.

Выводы суда первой инстанции, касающиеся правомерности отклонения заявок участников закупки, апелляционный суд также поддерживает по следующим основаниям.

Как следует из решения антимонопольного органа, в действиях организатора запроса цен антимонопольный орган признал нарушения пункта 3 части 3 статьи 18 Положения о закупках; пункта 2 части 1 статьи 3, части 10 статьи 4 Закона о закупках; пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 18 Положения о закупках товаров, работ, услуг ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", утвержденного 09.01.2013 (л.д. 37-77, том 1) участнику будет отказано в допуске к участию в конкурентной процедуре закупки в случае несоответствия заявки на участие требованиям, установленным в закупочной документации, в том числе непредставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения, если требование обеспечения установлено закупочной документацией.

Пункт 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках предусматривает, что заказчик при закупке должен руководствоваться принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

В части 10 статьи 4 Закона о закупках предусмотрено, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе, нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.

Из решения антимонопольного органа следует, что нарушения приведенных норм установлены в том, что комиссией нарушен порядок определения победителя запроса цен, поскольку им были необоснованно отклонены заявки трех участников (обществ "Гольфстрим", "Энергия-Строймеханизация" и "Строительная компания Лидер"), что привело к выбору победителя (общества "Гранит"), у которого предложение по цене договора не было лучшим.

Апелляционный суд считает, что суд первой инстанции правомерно признал нарушения недоказанными антимонопольным органом, поскольку установленные в суде обстоятельства не свидетельствуют о наличии вмененных нарушений.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что 12.07.2013 г. на официальном сайте организатором закупки было размещено извещение о проведении запроса цен на выполнение работ по поставке и монтажу периметрового ограждения типа "FENSYS" на объекте "ПРЦ" Кировского центра ОВД филиала "Аэронавигация Урала" ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", расположенного по адресу: Кировская область, г. Киров, поселок Югрино, объект ПРЦ, в соответствии с Техническим заданием (приложение N 1 к проекту договора - часть 11 Документации о закупке), Локальным сметным расчетом (Приложение N 2 к проекту договора - часть 11 Документации о закупке), а также Документация о закупке.

Суд первой инстанции, проверив выводы антимонопольного органа о неправомерном отклонении заявки общества "Гольфстрим", признал их необоснованными, поскольку представленный вместе с заявкой ЛСР данного участника не соответствовал ЛСР, являющемуся приложением к проекту договора как составной части Документации о закупке (по наименованиям этапов работ, по перечню и наименованиям конкретных видов работ).

Судом обоснованно отмечено, что Документацией о закупке предусмотрен такой этап как подготовка территории, включающий в себя валку деревьев мягких пород с корня, трелевку древесины на расстояние до 300 м. тракторами, разделку полученной от валки леса древесины, расчистку площадей от кустарников и мелколесья вручную, а в ЛСР общества "Гольфстрим" такой этап выполнения работ как подготовка территории вообще отсутствует, в разделе "Разборка" указана лишь расчистка площадей от кустарника и мелколесья вручную. Работы по валке деревьев, трелевке и разделке древесины отсутствуют.

В жалобе общество "Гольфстрим" указывало, что ЛСР составлялся им по результатам осмотра места производства работ, на основании выводов о том, какие работы действительно необходимы для выполнения Технического задания, однако данный довод не проверялся антимонопольным органом, ЛСР данного участника с этой точки зрения не оценивался. Иное из решения антимонопольного органа не следует.

Установленные судом первой инстанции обстоятельства не опровергнуты подателем апелляционной жалобы.

Апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что отклонение заявки общества "Гольфстрим" на основании п. 3 ч. 3 ст. 18 Положения о закупке является обоснованным, поскольку его заявка на участие в конкурентной процедуре закупки не соответствовала требованиям, установленным в Документации о закупке, учитывая, что локальный сметный расчет является приложением к заявке по запросу цен.

По аналогичным мотивам суд первой инстанции признал обоснованным отклонение заявок обществ "Энергия-Строймеханизация" и "Строительная компания "Лидер", которые в представленных с заявками ЛСР указали "ворота распашные" вместо "ворота откатные".

Суд первой инстанции, установив, что ЛСР является документом, который наряду с Техническим заданием определяет требования к выполняемым работам и их техническим характеристикам, сделал вывод, что установленное заказчиком несоответствие ЛСР участников таким требованиям служит основанием для отклонения заявки по п. 3 ч. 3 ст. 18 Положения о закупке.

Данный вывод апелляционный суд также поддерживает, поскольку он полностью подтверждается условиями Положения о закупках и составом Документации о закупке, в которой Техническое задание и ЛСР предусмотрены в качестве неотъемлемых частей договора, а также содержанием ЛСР участников (л.д. 60, 145, том 2; л.д. 62, 135, том 3).

Сравнив все заявки и ЛСР четырех участников процедуры закупки, апелляционный суд признает обоснованными выводы Комиссии, изложенные в протоколе N 116/13 от 29.07.2013 (л.д. 1-3, том 2), о соответствии требованиям Документации о закупке только заявки общества "Гранит" (включающей в себя ЛСР).

По мнению апелляционного суда, довод антимонопольного органа о том, что ЛСР не является документом, определяющим объем и содержание работ, а является лишь обоснованием цены (сметой), поэтому его несоответствие требованиям документации не может являться основанием для недопуска к участию в процедуре, обоснованно отклонен в суде первой инстанции.

Правильно применив положения гражданского законодательства, суд первой инстанции указал, что, исходя из общего правила, изложенного в п. 1 ст. 743 ГК РФ, смета определяет цену работ, однако стороны не лишены права определить состав и содержание технической документации в договоре строительного подряда, при этом подрядчик обязан выполнить все работы, указанные как в технической документации, так и в смете.

Как уже было отмечено, согласно проекту договора, являющемуся частью Документации о закупке, подрядчик обязан выполнить работы в соответствии с требованиями Технического задания (приложение N 1 к договору) и локального сметного расчета (приложение N 2 к договору). Таким образом, правильным является вывод суда о том, что ЛСР согласно договору является не только документом, определяющим цену работ, но и частью технической документации, определяющей виды и объемы подлежащих выполнению работ.

В решении антимонопольный орган также признал, что в нарушение п. 7 Положения о закупке организатор предъявил к участникам требование о наличии свидетельства о допуске СРО к необходимым видам работ.

Данный вывод суд первой инстанции также признал необоснованным, отметив, что все участники процедуры запроса цен представили свидетельства СРО, то есть данное условие не явилось препятствием для участия в закупке.

Кроме того, данный вывод суд признал противоречащим ч. 2 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, которая предусматривает, что "виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами".

Приказом Минрегионразвития РФ от 30.12.2009 г. N 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Поскольку, исходя из Технического задания и ЛСР, поставка и монтаж периметрового ограждения на объекте ПРЦ требует выполнения перечисленных в разделе III Перечня работ, наличие свидетельств СРО на выполнение таких работ суд признал обязательным и учел, что объект ПРЦ (передающий радиоцентр) является объектом авиационной инфраструктуры, который в силу п. 6 ч. 1 ст. 48.1 ГрК РФ относится к особо опасным и технически сложным объектам.

Выводы суда в данной части апелляционный суд признает соответствующими нормам материального права и не требующими переоценки.

Вменение предприятию нарушения ч. 10 ст. 4 Закона о закупках апелляционный суд также признает неправомерным, поскольку в решении не конкретизировано, в чем выразилось нарушение указанной нормы, которая предусматривает, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, а также содержится перечень таких сведений.

В отношении данного нарушения суд первой инстанции пришел к аналогичному выводу, указав, что предприятием была обеспечена информационная доступность сведений о проводимой закупке в полном объеме.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно не усмотрел в действиях заказчика нарушений Положения о закупках, Закона о закупках и Закона о защите конкуренции и признал, что основания для вынесения решения и выдачи предписания у антимонопольного органа отсутствовали.

Решение и предписание УФАС по Свердловской области являются недействительными как не соответствующие Законам "О защите конкуренции", "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и нарушающие права и законные интересы заявителя тем, что без достаточных правовых и фактических обстоятельств обязывают заявителя отменить протоколы рассмотрения, оценки и сопоставления заявок и снова завершить процедуры (ст. 201 АПК РФ).

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе антимонопольным органом, апелляционный суд отклоняет полностью, поскольку при пересмотре дела им не установлены основания для новых суждений по существу спорных моментов, получивших оценку в суде первой инстанции. Новых доводов и доказательств податель жалобы не приводит и не ссылается на обстоятельства, которые не были установлены судом или не получили надлежащей оценки.

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции установлены все значимые для рассмотрения спора обстоятельства дела, представленным доказательствам суд дал надлежащую оценку, правильно применил нормы материального права к спорным правоотношениям, не допустив нарушений процессуальных норм при рассмотрении дела.

Судебные расходы заявителя по уплате госпошлины с учетом результатов рассмотрения спора суд первой инстанции в соответствии со ст. 110 АПК РФ правомерно возложил на заинтересованное лицо.

Поскольку нарушений, поименованных в ст. 270 АПК РФ, при пересмотре дела судом апелляционной инстанции не установлено, судебный акт следует оставить без изменения, отказав в удовлетворении апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 декабря 2013 года по делу N А60-36281/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

С.П.Осипова Л.Ю.Щеклеина