Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2014 г. N 12АП-12603/13

г. Саратов

27 марта 2014 г.

Дело N А57-15551/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 марта 2014 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.

при участии в судебном заседании представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" Абушаевой Г.А., действующей по доверенности от 22.01.2014 N 01-03/29, представителей Управления по физической культуре и спорту администрации муниципального образования "Город Саратов" СорокинойО.В., действующей по доверенности от 09.01.2014 N 01-67/9, ПевцовойО.В., действующей по доверенности от 09.01.2014 N 01-67/8, СуворкинаА.В., действующего по доверенности от 04.03.2014 N 01-67/394, представителей Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области Дудиной А.В., действующей по доверенности от 10.01.2014 N 60-01-48/17, и Баенкова В.В., действующего по доверенности от 30.01.2014 N 60-01-48/179,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления по физической культуре и спорту администрации муниципального образования "Город Саратов" (410012, г. Саратов, ул. Московская, 88, ОГРН 1086450004354, ИНН 6453041905) и администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ул. Первомайская, 78, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003),

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 29 ноября 2013 года (судья Топоров А.В.)

по заявлению Управления по физической культуре и спорту администрации муниципального образования "Город Саратов" (410012, г. Саратов, ул. Московская, 88, ОГРН 1086450004354, ИНН 6453041905)

заинтересованные лица: Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области (410600, г. Саратов, ул. Челюскинцев, 114, ОГРН 1046405019583, ИНН 6452091413),

комитет капитального строительства Саратовской области (410000, г. Саратов, ул. Челюскинцев, 114, ОГРН 1066450007920, ИНН 6450612438),

администрация муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ул.Первомайская, 78, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003),

комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (410002, г. Саратов, ул. Бабушкин Взвоз, 1, ОГРН 1126450007155, ИНН 6450056004)

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось Управление по физической культуре и спорту администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - заявитель, Управление по физической культуре и спорту) с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области (далее - ТУ Росфиннадзора).

Решением суда первой инстанции от 29.11.2013 в удовлетворении заявленных Управлением по физической культуре и спорту требований отказано.

Управление по физической культуре и спорту и администрация муниципального образования "Город Саратов" не согласились с принятым решением и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований Управления по физической культуре и спорту.

ТУ Росфиннадзора представило отзыв и дополнения к отзыву на апелляционные жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.

Комитет капитального строительства Саратовской области, комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 69 79846 4, конвертом с уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 69 79845 7. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда РФ 06 марта 2014 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. Комитетом капитального строительства Саратовской области заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей участников процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Как видно из материалов дела, в период с 22 мая 2013 года по 29 мая 2013 года и с 13 июня 2013 года по 19 июня 2013 года ТУ Росфиннадзора проведена проверка правомерности и эффективности использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета в 2012 году бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов в Управлении по физической культуре и спорту за период с 01.01.2012 по 31.12.2012, по результатам которой выявлено нецелевое использование средств субсидии, предоставленной из областного бюджета, в сумме 2 169 156 руб. (раздел (подраздел) 1102 "Массовый спорт", целевая статья 487 01 00 "Приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов", вид расходов 010 "Фонд софинансирования", подстатья КОСГУ 251 "перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации"), источником финансового обеспечения которой являлись средства федерального бюджета, предоставленные Саратовской области в виде субсидии (радел (подраздел) 1102 "Массовый спорт", целевая статья 487 01 00 "Приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов", вид расходов 521 "Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной и муниципальной собственности", подстатья КОСГУ 251 "перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации"), в результате приобретения спортивного оборудования, не заявленного к финансированию из федерального бюджета.

Нарушения зафиксированы в акте проверки от 19.06.2013 (т.1 л.д.96-122).

ТУ Росфиннадзора в адрес Управления по физической культуре и спорту вынесено представление о надлежащем исполнении бюджета от 23.07.2013 N 60-01-26/1549, в соответствии с которым исполняющему обязанности начальника Управления по физической культуре и спорту администрации муниципального образования "Город Саратов" Каргину А.П. предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и о результатах рассмотрения представления проинформировать ТУ Росфиннадзора не позднее 30 дней с момента получения представления (т.1 л.д.131-133).

Управление по физической культуре и спорту, полагая, что представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 23.07.2013 N 60-01-26/1549 является незаконным, нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с вышеназванным заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных Управлением по физической культуре и спорту требований, суд первой инстанции сделал вывод, что субсидия, предоставленная из бюджета в сумме 2 169 156 руб. использовалась на цели, не предусмотренные при выделении.

Апелляционная коллегия не согласна с данной судом первой инстанции оценкой доказательств и считает неверными и несоответствующими фактическим обстоятельствам сделанные им выводы о подверженности факта нецелевого использования средств. На выделенные деньги приобретён комплект оборудования, предусмотренный Приказом Министерства спорта России, который установлен в здании ФОКа и рядом с ним. На иные цели средства не тратились, что контролирующий орган признаёт. Однако установленное снаружи здания спортивное оборудование уличной площадки, входившее в приобретённый комплект, надзорный орган рассматривает как самостоятельный объект - спортивную площадку, и на этом основании утверждает, что выделенные деньги потрачены не только на ФОК, но ещё и на спортивную площадку. Данное утверждение апелляционная коллегия считает необоснованным и недоказанным.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, как предусмотрено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ и статьёй 13 Гражданского кодекса РФ.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации и Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 Постановления от 01.07.1996 N 6/8 разъяснили, что основанием для удовлетворения указанных требований является одновременное несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с положениями статьи 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Статьёй 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (в редакции от 25.12.2012) утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, в соответствии с пунктом 1 которого Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н утверждено Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности к полномочиям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора отнесены функции по осуществлению контроля и надзора за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 5.1.1), предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3).

Подпунктами 5.1.1, 5.14.3 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Таким образом, проверка проведена, а оспариваемый ненормативный акт - представление от 23.07.2013 N 60-01-26/1549 вынесено ТУ Росфиннадзора в рамках предоставленных полномочий по контролю за использованием субсидий, представленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Согласно акту от 19.06.2013, на открытой (уличной) площадке, расположенной на территории ФОК в пос. Юбилейный Волжского района г. Саратова, установлено оборудование в составе 19 единиц на общую сумму 2 169 156 рублей, в том числе: мобильные баскетбольные стойки для открытых площадок (в комплекте 2 шт.) MONDO в количестве 1 комплекта на сумму 253,00 рубля; волейбольные стойки для открытых площадей (в комплекте 2 шт.) MONDO в количестве 1 комплекта 46 800,00 рублей; комплект уличных теннисных стоек MONDO на сумму 39 095,00 рублей; уличный силовой тренажер "Гребля" ROMANA на сумму 17 000,00 рублей; уличный силовой тренажер "Тяга верхняя" ROMANA на сумму 28 000,00 рублей; уличный силовой тренажер "Жим от груди" ROMANA на сумму 28 000,00 рублей; уличный силовой тренажер "Жим к груди" ROMANA на сумму 25 000,00 рублей; уличный тренажер "Жим ногами" ROMANA на сумму 23 500,00 рублей; уличный тренажер "Маятник" на сумму 15 500,00 рублей; уличный эллиптический тренажер ROMANA на сумму 29 000,00 рублей; уличный тренажер "Шаговый" ROMANA на сумму 33 000,00 рублей; уличный тренажер на косые мышцы пресса "Твистер" ROMANA на сумму 19 000,00 рублей; уличный тренажер "Жим на брусьях" ROMANA на сумму 26 000,00 рублей; стенка-турник ROMANA на сумму 19 800,00 рублей; ограждение уличной площадки в комплекте с калитками и распашными воротами. Terra Fence (96 пог.м) на сумму 259 500,00 рублей; ворота для гандбола уличные Mondo 1 комплект на сумму 57 010,00 рублей; стойки для бадминтона уличные 1 комплект на сумму 29500,00 рублей; многофункциональное синтетическое спортивное покрытие для уличной площадки, толщина покрытия 6 мм. MONDO (540 кв.м) на сумму 1 040 364,00 рубля; краска для нанесения разметки уличной площадки MONDO (30 кг) на сумму 54 834,00 рубля.

Данный факт не оспаривается. Однако контролирующий орган и суд первой инстанции расценили его как создание объекта, на который деньги не выделялись.

Апелляционный суд с данным выводом не согласен. Из приведённых в обжалуемом судебном акте норм Бюджетного кодекса РФ и закона Саратовской области от 13.07.2012 N 112-ЗСО не следуют те выводы, которые легли в основу утверждения о нецелевом использовании средств. Отступления от проектной строительной документации не свидетельствуют о нарушениях бюджетного законодательства, поэтому не должны устанавливаться и оцениваться в рамках настоящего дела.

В соответствии с частью 6 статьи 130 Бюджетного кодекса РФ операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Частью 3 статьи 132 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 139 Бюджетного кодекса РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются актами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; выделение субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субсидий за счет средств из резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не допускается.

В соответствии с положениями статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования, предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Далее суд первой инстанции ссылается на нормы, регулирующие критерии отбора претендентов на субсидию. Цели предоставления субсидии, условия предоставления субсидии и критерии отбора муниципальных образований области для предоставления субсидий установлены законом Саратовской области от 13.07.2012 N 112-ЗСО.

В соответствии со статьёй 3 вышеуказанного закона критериями отбора муниципальных образований для предоставления субсидии, в том числе являются:

- наличие в муниципальном образовании области объектов капитального строительства - быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, относящихся к муниципальной собственности и включенных в Соглашение (в соответствии со статьей 2 указанного закона под Соглашением понимается - Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета, заключенное между Правительством области и главным распорядителем средств федерального бюджета, а именно - Соглашение от 27.06.2012 N 278);

- наличие утвержденной проектно-сметной документации на строительство объектов муниципальной собственности и положительного заключения экспертизы по проектной документации.

Данные требования были соблюдены. Кроме того, установившие их нормы не могут быть нарушены на стадии реализации проекта. Тем более, из них нельзя сделать вывод о нецелевом использовании средств.

Отступление от проектной документации в определённых пределах допускаются, являются обычной практикой и не выходят за установленные законом рамки. Но даже если отступления от проекта носят характер нарушений, данный факт сам по себе не может свидетельствовать о нецелевом использовании средств. Контролирующий орган необоснованно считает, что спортивная площадка является отдельным объектом, и на этом основании делает вывод о расходовании средств на цели, на которые они не выделялись.

Апелляционная коллегия считает противоречащим фактическим обстоятельствам вывод суда о том, что субсидия, предоставленная из областного бюджета, в сумме 2 169 156,00 рублей (раздел (подраздел) 1102 "Массовый спорт", целевая статья 487 01 00 "Приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов", вид расходов 010 "Фонд софинансирования", подстатья КОСГУ 251 "перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации"), источником финансового обеспечения которой являлись средства федерального бюджета, предоставленные Саратовской области в субсидии (раздел (подраздел) 1102 "Массовый спорт", целевая статья 487 1 00 "Приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов", вид расходов 521 "Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной и муниципальной собственности", подстатья КОСГУ 251 "Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации"), использовалась с нарушением статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на приобретение спортивного оборудования, не заявленного к финансированию Федерального бюджета, то есть использовалась на цели, не предусмотренные при выделении, установленные пунктами 2, 6 Правил N 606, Соглашением от 27.06.2012 N 278, статьями 1, 2, 3 закона Саратовской области от 11.07.2012 N112-ЗСО, Соглашением от 26.07.2012 без номера.

Не одна из перечисленных судом первой инстанции норм не была нарушена. Тем более они не могут быть нарушены отступлением от строительных планов и проектной документации. Нарушения строительных норм не входят в число обстоятельств, подлежащих доказыванию по данному делу. Установлению подлежит, на что выделены были деньги в соотношении с тем, на что они реально были потрачены. И только выявленные несоответствия будут свидетельствовать о нецелевом расходовании средств. Однако таких несоответствий не установлено.

Отсутствие указания в заявке и остальных документах на спортивную площадку объясняется тем, что площадка как отдельный объект не планировалась и не создавалась. Она является составляющей ФОКа и входит в него как неотъемлемая часть согласно нормативам, утверждённым на федеральном уровне. Приобрести ФОК без указанного перечня уличного оборудования невозможно, и его установка на прилегающей к ФОКу территории не свидетельствует о создании самостоятельного объекта, даже если она осуществлена в нарушении проектной документации. Однако оценка соответствия градостроительным нормам действий по установке оборудования не входит в пределы рассмотрения данного дела.

В качестве объекта строительства и вида приобретаемого оборудования указано: физкультурно-оздоровительный комплекс в пос. Юбилейный Волжского района г. Саратов - зал, бассейн.

Перечень оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, приобретаемых за счёт средств федерального бюджета в 2012 году определён Приложением N 2 к Приказу Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 26.03.2012 N236 (т.1 л.д.33-37). В нём в графах со 105 по 114 (т.1 л.д.36) указано уличное оборудование. То, что именно это оборудование было приобретено на выделенные деньги и установлено, ни кем не оспаривается.

Спор возник в результате того, что контролирующий орган сделал необоснованный вывод, что указанное уличное оборудование является самостоятельным объектом, а его создание за счёт выделенных на его же покупку денежных средств - их нецелевым использованием.

Суд первой инстанции указал, что индивидуализация объекта строительства и финансирования определена ссылкой на заключение государственной экспертизы от 13.08.2010 N 64-1-4-0129-10 ГАУ "Саратовский региональный центр экспертизы в строительстве". Однако как объект финансирования ФОК индивидуализирован не строительной документацией, а Приложением N 2 к Приказу Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 26.03.2012 N236.

Таким образом, приобретенное оборудование было включено в заявку как составляющая часть ФОКа и в таком виде и существует на настоящий момент. Бюджетные средства использованы на создание объекта заявленного к финансированию.

А утверждение о том, что отступления от проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, можно считать нарушением бюджетного законодательства, не обосновано.

Оспоренное представление в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ подлежит признанию незаконным как принятое с нарушением закона и прав заявителя. Поэтому имеются основания для отмены решения суда первой инстанции и принятия нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, обжалованный судебный акт подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 29.11.2013 по делу N А57-15551/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области от 23.07.2013 N 60-01-26/1549 о ненадлежащем исполнении бюджета.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской