Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2014 г. N 02АП-11851/13

г. Киров

04 апреля 2014 г.

Дело N А28-11405/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 апреля 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Нечаевой И.Г., действующей на основании доверенности от 01.10.2013 N 971,

представителя ответчика Грачева А.Ю., действующего на основании доверенности от 27.01.2014 N 106-57-01-26,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента культуры Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 05.12.2013 по делу N А28-11405/2013, принятое судом в составе судьи Агалаковой Н.В.,

по заявлению Кировского областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения Уржумского района (ИНН: 4334004805, ОГРН: 1024301160586, место нахождения: Кировская область, г. Уржум, ул. Советская, д. 9) к Департаменту культуры Кировской области (ИНН: 4345085620, ОГРН: 1044316545338, место нахождения: Кировская область, г. Киров, ул. К. Либкнехта, д. 69),

третье лицо: Департамент государственной собственности Кировской области (610019, г. Киров, ул. К.Либкнехта, 69),

о признании недействительным предписания,

установил:

Кировское областное государственное казенное учреждение Центр занятости населения Уржумского района (далее - заявитель, КОГКУ "Центр занятости", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании недействительным предписания Департамента культуры Кировской области (далее - Департамент культуры) от 04.09.2013 N 17-2013-п.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 05.12.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы не согласен с выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для выдачи оспариваемого предписания в связи с тем, что объект "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." не зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Реестр). По мнению Департамента, в данном случае статус объекта культурного наследия появился у объекта "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." на основании Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 и п. 2 ст. 64 Закона N 73-ФЗ, которые в совокупности следует считать соответствующим решением о включении его в Реестр. Департамент приводит доводы о том, что отсутствие паспорта объекта культурного наследия и охранного обязательства на объект "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." не является основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

КОГКУ "Центр занятости" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Учреждение, ссылаясь на пункты 4, 7, 10, 11, 12 Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного приказом Минкультуры России от 03.10.2011 N 954, ст.ст. 40, 43, 52 Закона N 73-ФЗ, приводит доводы о том, что информация, характеризующая ОКН, в том числе его особенности, содержится в учетном деле ОКН, которое составляется после включения объекта в Реестр; проведение каких-либо работ по сохранению объекта культурного наследия (также по тексту - ОКН) без учета его особенностей может привести к ухудшению состояния и облика такого объекта. В данном случае отсутствие сведений об объекте "Усадьба Бушковых" в Реестре приводит к невозможности исполнения требования о приобщении к учетному делу документации о приемке работ по реставрации фасадов части 2 этажа ОКН. По мнению заявителя, требования оспариваемого предписания неисполнимы, поскольку отсутствуют документы, подтверждающие особенности указанного объекта (ОКН не включен в Реестр, отсутствует учетное дело и паспорт), а также документы, содержащие требования к порядку и срокам проведения реставрационных ремонтных и иных работ (охранное обязательство).

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и поддержаны их представителями в судебном заседании.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей Департамента государственной собственности Кировской области, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 объект "Усадьба Бушковых, сер. XIX в.", расположенный по адресу: Кировская область, г. Уржум, ул. Советская, 9, включен в раздел 3 "Памятники градостроительства и архитектуры" Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.

Собственниками помещений в указанном здании являются муниципальное образование Уржумский муниципальный район (в части помещений на 1 этаже) и Кировская область (в части помещений на 2 этаже).

В соответствии с актом о закреплении имущества от 02.02.2007 N 3012 Департамент госсобственности передал КОГКУ "Центр занятости" административные помещения, расположенные на 2 этаже здания по адресу: Кировская область, г. Уржум, ул. Советская, 9, пом.1003 (номера на поэтажном плане 1-13) и пом. 1006 (номер на поэтажном плане 16). Государственная регистрация права оперативного управления Учреждения произведена 03.02.2010.

На основании распоряжения Департамента культуры от 10.07.2013 N 303 в период с 02.09.2013 по 04.09.2013 в отношении КОГКУ "Центр занятости" проведена внеплановая выездная проверка исполнения пункта 2 предписания от 25.05.2012 N 07-2012-п, которым Учреждению предписано в срок до 02.09.2013 выполнить работы по реставрации фасадов (восстановление утраченных частей каменной кладки стен, штукатурной поверхности и побелки) второго этажа, демонтаж пластиковых стеновых панелей внутренних помещений здания, занимаемых Учреждением.

Проверка проведена при участии директора КОГКУ "Центр занятости" Сбоевой В.В., результаты проверки зафиксированы в акте от 04.09.2013 N 28-2013, согласно которому обнаружено неисполнение Учреждением пункта 2 предписания Департамента культуры от 25.05.2012 N 07-2012-п.

По итогам проверки КОГКУ "Центр занятости" выдано предписание от 04.09.2013 N 17-2013-п, которым на заявителя возложена обязанность выполнить работы по сохранению ОКН: реставрация фасадов (восстановление утраченных частей каменной кладки стен, штукатурной поверхности и побелки) второго этажа, занимаемых Учреждением, в срок до 14.11.2016.

Полагая, что данное предписание не соответствует требованиям законодательства, а также возлагает на Учреждение не предусмотренные законом обязанности, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с соответствующим требованием.

Руководствуясь положениями статей 198, 200, 201 АПК РФ, статей 3, 6, 15, 16, 21, 33, 40, 48, 52, 64 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (также по тексту - Закон N73-ФЗ), суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении должностными лицами органа государственного контроля (надзора) проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, в том числе и требований пожарной безопасности, указанные должностные лица вправе выдать названному юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. По смыслу названной нормы выдаваемое органом государственного контроля (надзора) проверенному лицу предписание должно быть реально исполнимым посредством использования способов, не противоречащих действующему законодательству.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ).

В статье 40 Закона N 73-ФЗ приведено понятие сохранения объекта культурного наследия в целях настоящего Федерального закона, под которым понимаются направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление ОКН для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Согласно пункту 1 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению ОКН проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Бремя содержания объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия несет собственник такого объекта с учетом требований Закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным ОКН (пункт 3 статьи 48 Закона N 73-ФЗ).

Пунктом 4 статьи 48 Закона N 73-ФЗ установлено, что, при государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия собственник принимает на себя являющиеся ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываемые в охранном обязательстве собственника ОКН обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования.

Объект "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия, в соответствии положениями пункта 2 статьи 64 Закона N 73-ФЗ, согласно которым объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления данного Закона, считаются отнесенными к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации), с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного Закона.

Как следует из материалов дела, основанием для выдачи оспариваемого предписания от 04.09.2013 N 17-2013-п явился факт неисполнения Обществом пункта 2 предписания от 25.05.2012 N 07-2012-п, а именно непроведение работ, по реставрации фасадов (восстановление утраченных частей каменной кладки стен, штукатурной поверхности и побелки) второго этажа занимаемых Учреждением, на указанном выше объекте культурного наследия федерального значения.

Оценивая предписание Департамента культуры от 04.09.2013 N 17-2013-п с учетом положений Закона N 73-ФЗ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности выводов Арбитражного суда Кировской области об отсутствии у Департамента культуры правовых оснований для обязания Учреждения выполнить вышеуказанные работы в связи со следующим.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 15 Закона N 73-ФЗ сведения об объектах культурного наследия содержатся в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны ОКН при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (статья 16 Закона N 73-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 21 названного закона собственнику ОКН, включенного в реестр, соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия. В указанный паспорт вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в реестре.

Частью 1 статьи 52 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что физические и юридические лица осуществляют право пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, право пользования земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и право пользования выявленным объектом культурного наследия по своему усмотрению с учетом требований, установленных Федеральным законом N73-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. При этом объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным выполнением требований, установленных в части 3 статьи 52 Закона N 73-ФЗ, в том числе обеспечивается неизменность облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте.

Судом первой инстанции установлено, подтверждается материалами дела и не оспаривается заявителем жалобы, что объект "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации не зарегистрирован и на него отсутствует паспорт объекта культурного наследия и охранное обязательство, определяющее предмет охраны и соответственно правовой режим выполнения каких-либо реставрационных и иных работ на ОКН.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что без включения в Реестр названного ОКН и его паспортизации предмет охраны не может быть признан юридически определенным и соответственно предписание по выполнению определенных работ на объекте "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." не может быть выдано.

Доводы апелляционной жалобы о том, что обязанность по выполнению Учреждением требований, указанных в оспариваемом предписании, не обусловлена наличием паспорта объекта культурного наследия и не зависит от включения ОКН в Реестр, подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании норм Закона N 73-ФЗ.

Кроме того Департаментом культуры в нарушение требований части 5 статьи 200 АПК РФ не представлено доказательств, что выполнение работ по реставрации фасада только второго этажа на объекте "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." не приведет к ухудшению состояния (повреждению или разрушению) указанного объекта культурного наследия.

Доводы Департамента культуры о возложении на Учреждение обязанности по содержанию указанного ОКН подлежат отклонению как несоответствующие пункту 3 статьи 48 Закона N 73-ФЗ, которым установлено, что бремя содержания объекта культурного наследия несет его собственник. Эти обязанности могут быть возложены на другое лицо только на основании соответствующего договора, заключенного между собственником и пользователем объектом культурного наследия. Поскольку договор о содержании объекта "Усадьба Бушковых, сер. XIX в." его собственниками с Учреждением не заключен, отсутствуют основания для признания КОГКУ "Центр занятости" лицом на которое возложено бремя содержания данного объекта. В этой связи предписание Департамента культуры от 04.09.2013 N 17-2013-п выдано ненадлежащему субъекту - КОГКУ "Центр занятости", не обладающему полномочиями по его исполнению.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не могут быть положены в основу отмены судебного акта. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, в связи с чем, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для изменения или отмены принятого решения по указанным в жалобе основаниям.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Кировской области от 05.12.2013 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент культуры освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 05.12.2013 по делу N А28-11405/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента культуры Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина А.В. Караваева