Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2014 г. N 02АП-2124/14

г. Киров

11 апреля 2014 г.

Дело N А82-6313/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 апреля 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя Орловой М.Г., действующей на основании доверенности от 02.10.2013,

представителей ответчика Кротик А.О., действующей на основании доверенности от 14.02.2014, Печниковой Ж.Е., действующей на основании доверенности от 04.04.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 24.01.2014 по делу N А82-6313/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению департамента имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Рыбинск

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

департамент имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Рыбинск (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - ответчик, Территориальное управление, орган финансового контроля) от 01.04.2013 N 8 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 24.01.2014 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое представление признано недействительным.

Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 24.01.2014 по делу N А82-6313/2013 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на неправильном применении норм материального права, а выводы, изложенные в судебном акте, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Орган финансового контроля полагает, что оспариваемое в данном случае Департаментом представление соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Относительно пункта 1 раздела I оспариваемого представления Территориальное управление указывает, что, исполняя бюджет по расходам путем принятия публичных бюджетных обязательств в размерах, не предусмотренных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1203 (далее - Правила N 1203) во исполнение статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 17.10.2012 N 28/ГС "О показателях средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам РФ на 4 квартал 2012 года" (далее - Приказ N; 28/ГС), постановлением Администрации городского округа город Рыбинск от 30.11.2012 N 4496 "О средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на 4 квартал 2012 года" (далее - Постановление N 4496), допустил нарушение бюджетного процесса, отраженное в оспариваемом представлении.

Относительно пункта 1 раздела II оспариваемого представления орган финансового контроля отмечает, что Департаментом в нарушение положений действующего законодательства несвоевременно представлен отчет об использовании средств на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), на имеющих закрепленного жилого помещения, за 4 квартал 2012 года. При этом Территориальное управление находит ошибочным довод Департамента о том, что уполномоченным лицом на предоставление отчета является департамент образования администрации городского округа города Рыбинск.

Более подробно доводы Территориального управления изложены в апелляционной жалобе.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением проведена проверка правомерного и эффективного использования средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, в Департаменте за 2012 год.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 22.03.2013.

01.04.2013 по итогам проверки директору Департамента выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 8, которым предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В разделе I представления отражен факт неправомерного расходования средств субсидии из федерального бюджета, в частности:

- пункт 1 - в четвертом квартале 2012 года приобретение жилых помещений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, осуществлялось по стоимости, превышающей 33 800 руб. за 1 квадратный метр общей площади, что привело к неправомерному расходованию средств субсидии из федерального бюджета в сумме 601 337 руб.

В разделе II Представления отражено иное нефинансовое нарушение, а именно:

- пункт 1 - несвоевременно представлен отчет об использовании средств на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, за 4 квартал 2012 года в нарушение пункта 1.13. Порядка предоставления и расходования субвенции на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 22.09.2010 N 721-п (в редакции от 15.12.2010) (далее - Постановление N 721-п).

Как установлено судом первой инстанции, при изготовлении текста оспариваемого представления органом финансового контроля допущена опечатка в части даты - ошибочно указан 2012 год вместо 2013 года. Фактически Представление вынесено 01.04.2013, о чем свидетельствует дата регистрации документа.

Полагая, что выданное органом финансового контроля представление не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, Департамент обратился в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о правомерности заявленного требования, суд первой инстанции удовлетворил его, признав оспариваемое представление недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В силу статьи 268 БК РФ (в ранее действовавшей редакции) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (действовавшему в период проведения проверки; далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 4 Положения N 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Исходя из статьи 284 БК РФ (в ранее действовавшей редакции) представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Относительно пункта 1 раздела I оспариваемого представления суд апелляционной инстанции полагает следующее.

Как следует из материалов дела, в целях обеспечения жилыми помещениями детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся по опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, Департаментом в 2012 году заключено 15 муниципальных контрактов на общую сумму 16 854 600 руб., в том числе 5 376 000 руб. федеральные средства, 11 478 600 руб. - средства Ярославской области.

Размещение заказов на приобретение жилых помещений осуществлялось Департаментом путем проведения открытого аукциона в электронной форме в соответствии с положениями статьи 10 Федерального закона N 94 ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (действовавшего в тот период; далее - Закон N 94-ФЗ).

В связи с отсутствием заявок на участие в аукционе, аукционы признаны несостоявшимися. Пять муниципальных контрактов (лист 8 акта проверки) заключены Департаментом в соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ на основании решений о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком, утвержденных начальником Управления по противодействию коррупции Правительства Ярославской области (муниципальные контракты N 0171300001212000050-1 от 28.11.2012, N 0171300001212000051-1 от 28.11.2012, N 0171300001212000052-1 от 04.12.2012, N 0171300001212000049-1 от 18.12.2012, N 0171300001212000071-1 от 18.12.2012).

В соответствии с условиями указанных контрактов, заключенных в 4 квартале 2012 года, стоимость 1 квадратного метра общей площади приобретенных жилых помещений составила от 34 985 руб. до 42 006 руб. При этом, общая площадь приобретенных квартир составила от 30,2 кв.м. до 34,3 кв.м.

Из акта проверки следует (лист 6), что расчет потребности в средствах на обеспечение жилыми помещения детей-сирот произведен Департаментом исходя из стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья, установленной приказами Министерства регионального развития Российской Федерации и постановлениями администрации городского округа город Рыбинск на соответствующий квартал, а также с учетом нормы предоставления площади жилого помещения для указанной категории лиц в пределах, установленных статьей 16 Закона Ярославской области от 11.05.2005 N 40-з "Об условиях реализации права отдельных категорий граждан на предоставление жилых помещений по договорам социального найма" (21-42 кв.м.) (далее - Закон N 40-з). В расчете потребности Росфиннадзором нарушений не установлено.

Согласно Постановлению N 721-п субвенция на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения (далее - субвенция), предоставляется с 01.01.2010 бюджетам муниципальных районов (городских округов) области.

Субвенция предусмотрена на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством) (далее - дети, оставшиеся без попечения родителей), не имеющих закрепленного жилого помещения.

Субвенция предоставляется из двух источников - средств областного бюджета и средств федерального бюджета, предоставленных в виде субсидии на обеспечение жилыми помещениями детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения.

Субвенция расходуется строго по целевому назначению и отражается в расходной части местных бюджетов по соответствующим кодам бюджетной классификации.

Уполномоченный орган муниципального района (городского округа) области ежеквартально до 15 числа месяца, предшествующего планируемому кварталу, направляет в департамент образования Ярославской области (далее -департамент) для включения в кассовый план заявку на выделение субвенции в пределах объемов годовых ассигнований.

Департамент ежеквартально до 25 числа месяца, предшествующего планируемому кварталу, направляет в департамент финансов Ярославской области для включения в кассовый план заявку на выделение субвенции муниципальным районам (городским округам) области в пределах объемов, предусмотренных Законом Ярославской области от 16.12.2009 N 71-з "Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов".

Департамент как главный распорядитель бюджетных средств передает уполномоченному органу муниципального района (городского округа) области уведомление о предельных объемах финансирования в объеме субвенции.

Органы местного самоуправления муниципальных образований области направляют в департамент заявку на финансирование расходов на предоставление жилых помещений детям, оставшимся без попечения родителей (далее - заявка), в том числе, муниципальный правовой акт о средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по муниципальному району (городскому округу) области.

Уполномоченный орган муниципального района (городского округа) области расходует субвенцию в рамках кассового плана местных бюджетов Ярославской области.

Уполномоченный орган муниципального района (городского округа) области представляет ежеквартально до 5 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, отчет об использовании субвенции по форме согласно приложению (пункт 1.13).

Ответственность за несоблюдение Постановления N 721-п и достоверность представляемой отчетности возлагается на уполномоченный орган муниципального района (городского округа) области.

В соответствии с Приказом N 28/ГС для Ярославской области показатель средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья утвержден в размере 33 800 руб.

Согласно пункту 1 Приказа N 28/ГС показатели подлежат применению федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ для расчета размеров социальных выплат для всех категорий граждан, которым указанные социальные выплаты предоставляются за счет средств федерального бюджета.

Постановлением N 4496 установлена средняя рыночная стоимость 1 квадратного метра общей площади жилья по городскому округу город Рыбинск на 4 квартал 2012 года для расчета размера субвенции на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, на приобретение жилых помещений детям-сиротам, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа, не имеющим закрепленного жилого помещения, в размере 33800 рублям.

Норма предоставления площади жилого помещения для указанной категории лиц установлена статьей 16 Закона N 40-з не менее 21 кв.м. и не более 42 кв.м.

Из анализа изложенных положений следует, что показатель средней рыночной стоимости квадратного метра жилья установлен исключительно для расчета размера субвенции. Нормативный акт, предписывающий уполномоченным органам приобретать жилье по средней рыночной стоимости 1 квадратного метра, отсутствует. Более того, как правомерно указано арбитражным судом, такое правило противоречило бы сущности понятия среднего показателя и законам товарного рынка.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о том, что расчет размера субвенции произведен Департаментом правомерно и обоснованно исходя из установленного показателя средней рыночной стоимости квадратного метра в городе Рыбинске в 4 квартале 2012 года и нормы предоставления жилья рассматриваемой категории граждан. Субвенция за счет средств федерального и областного бюджетов израсходована в полном объеме. Нуждающиеся граждане обеспечены жильем в пределах установленных норм. Средства на приобретение жилья израсходованы в пределах выделенной субвенции. Торги, направленные на приобретение жилья, не состоялись в связи с отсутствием заявок, в связи с чем Департамент был вынужден заключить контракты с единственным поставщиком. При проведении торгов и заключении контрактов с единственным поставщиком Росфиннадзором нарушений не установлено.

Таким образом, расходование Департаментом средств федерального бюджета в сумме 5 376 000 руб. (в том числе 601 337 руб.) в 4 квартале 2012 года не противоречит положениям бюджетного законодательства, что свидетельствует о незаконности пункта 1 раздела I оспариваемого представления. Доказательств неэффективного расходования средств в материалы настоящего дела не представлено. Иного из имеющихся материалов дела не усматривается.

Доводы Территориального управления о правомерности пункта 1 раздела I оспариваемого представления подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права и неправильной оценке фактических обстоятельств дела, должным образом не опровергают вывды суда первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

По поводу пункта 1 раздела II оспариваемого представления суд апелляционной инстанции полагает следующее.

Из анализа изложенных положений бюджетного законодательства (в том числе действовавшего в период проведения проверки) следует, что, орган финансового контроля уполномочен на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.п.), не входит в полномочия Территориального управления.

Как следует из пункта 1 раздела II оспариваемого представления в нарушение пункта 1.13 Постановления N 721-п Департамент несвоевременно представил отчет об использовании субвенции.

Суд апелляционной инстанции полагает, что указанное нарушение не образуют событие нарушения бюджетного законодательства, в связи с чем суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что указанный раздел оспариваемого представления не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя.

Каких-либо достаточных и надлежащих доводов, опровергающих указанный вывод, Территориальным управлением не заявлено.

Ссылка Территориального управления в апелляционной жалобе относительного поименованной части представления на ошибочность довода Департамента о том, что уполномоченным лицом на предоставление отчета является департамент образования администрации городского округа города Рыбинск, не принимается апелляционным судом, поскольку, в силу изложенного, не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора.

На основании всего вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое представление в целом не соответствует положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным, о чем правомерно и обоснованно указано в обжалуемом судебном акте.

Следует отметить, что доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда первой инстанции, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, в силу чего суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения Арбитражного суда Ярославской области.

На основании изложенного арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на заявителя.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Территориальное управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 24.01.2014 по делу N А82-6313/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина