О понятии и классификации юридических лиц публичного права (В.Е. Чиркин, "Журнал российского права", N 6, июнь 2010 г.)

О понятии и классификации юридических лиц публичного права

Длившаяся десятилетиями вялая дискуссия о юридических лицах публичного права, часто имевшая лишь терминологический характер (например, публичное юридическое лицо - юридическое лицо публичного права - юридическое лицо в публичном праве) или протекавшая в абстрактной форме дихотомии "за" - "против" признания таких лиц, видимо, приобретает новый вид. С одной стороны, она обострилась (в России это связано с объявлением в законодательстве некоторых органов публичной власти юридическими лицами, в зарубежных странах, например в Германии, - с другими обстоятельствами), противоречия между участниками дискуссии стали более отчетливыми. С другой стороны, намечаются колебания среди сторонников сугубо цивилистической трактовки юридического лица, поиски объединяющих подходов, больший акцент сторонников концепции юридического лица публичного права на цивилистические элементы в юридическом лице публичного права. В научных исследованиях наблюдается тенденция к поискам междисциплинарных подходов к понятию юридического лица. В 2010 г. термин "юридическое лицо публичного права" появился в официальном документе - в предложениях 2010 г. Министерства экономического развития РФ о преобразовании некоторых государственных корпораций в "юридические лица публичного права"*(1). Пока это только предложения, но само по себе официальное появление формулировки "юридическое лицо публичного права" симптоматично.

Российское законодательство о юридических лицах, участвующих в публично-правовых отношениях. Определение юридического лица содержится в ст. 48 ГК РФ. Не будем цитировать его: оно известно. Известно также общее мнение специалистов в области публичного права, которое разделяют и некоторые цивилисты: будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, это определение не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований.

Тенденция к расширению понятия юридического лица и видов таких лиц обозначилась уже давно. В зарубежном законодательстве вслед за коммерческими организациями юридическими лицами были признаны сначала некоторые некоммерческие организации: профсоюзы, национально-культурные автономии, т.е. объединения граждан по этническому признаку, религиозные организации, некоторые территориальные публичные коллективы (муниципальные образования), позже - политические партии и другие общественные или иные некоммерческие организации. Органы государства, субъектов федераций, муниципальных образований пока не фигурируют в качестве юридических лиц в известном нам зарубежном законодательстве, по крайней мере в широком масштабе. Они рассматриваются чаще всего лишь как представители соответствующих публично-правовых образований.

В России эта тенденция не ограничилась некоммерческими и некоторыми иными объединениями. Она распространилась на органы государства (Российской Федерации), субъектов РФ и местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательные и исполнительные органы субъектов РФ названы юридическими лицами, точнее, "обладающими правами юридического лица" (п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20)*(2). Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением. Тогда цивилисты, конституционалисты и административисты не обратили на эту формулировку особого внимания, развернутых комментариев в литературе, насколько известно, не было, констатировался лишь сам факт. Новых юридических лиц в результате такой формулировки нормы появилось немного - всего 176. Законами были объявлены юридическими лицами также Центральная избирательная комиссия, Счетная палата, некоторые другие органы государства. Юридическим лицом в соответствии с постановлением Государственной Думы "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" стал ее Аппарат*(3); в соответствии с Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г., утвердившим Положение об Администрации Президента Российской Федерации, - его Администрация*(4); в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. - Аппарат Общественной палаты РФ*(5). Позже в соответствии с федеральными законами юридическими лицами стали восемь государственных корпораций, некоторые другие федеральные организации.

Начиная с 2004 г. в положениях о федеральных министерствах, службах и агентствах, утвержденных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, все министерства, службы, агентства (в том числе недолго существовавшие два комитета - по рыболовству и делам молодежи) были названы юридическими лицами. Таким образом, появилось около ста федеральных юридических лиц в сфере государственного управления. За положениями о федеральных министерствах и ведомствах последовали приказы министров и руководителей, входящих в министерства, и иных - автономных - служб и агентств. Они устанавливали, что юридическими лицами являются их главные управления (управления) в субъектах РФ. Некоторые федеральные органы исполнительной власти создали свои главные управления в федеральных округах, иногда (далеко не всегда) объявляя их юридическими лицами. В результате появилось еще приблизительно 9 тыс. юридических лиц, выполняющих публично-правовые функции. Новое пополнение юридических лиц такого рода дали приказы федеральных министров, которые устанавливали, что юридическими лицами являются отделы и отделения министерств в муниципальных образованиях. Например, п. 9 утвержденного приказом Министерства внутренних дел РФ от 25 октября 2006 г. Типового положения гласит, что городские (в городских округах) и районные (в том числе в муниципальных районах) отделы и отделения Министерства являются юридическими лицами*(6). Это уже были не сотни или тысячи, а, включая некоторые публичные учреждения по социальному обслуживанию населения, сотни тысяч новых юридических лиц в муниципальных образованиях (в России приблизительно 25 тыс. муниципальных образований).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" юридическими лицами названы представительный и исполнительный органы местного самоуправления, появились приблизительно 50 тыс. новых юридических лиц. За федеральными правовыми актами последовали акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, в том числе их отраслевых органов, а за ними - акты муниципальных образований. Такие акты издавались и главами администрации муниципальных образований (мэрами и др.). Они объявляли юридическими лицами отделы своей администрации, особенно финансовые отделы. Последние обращались за ссудой в банк, ссылаясь на статус юридического лица, хотя у них, как и у большинства иных органов публичной власти, для обеспечения ссуды не было и нет своей собственности. Нам не удалось провести подсчеты, но, видимо, новых юридических лиц такого рода появились десятки тысяч.

Таким образом, число юридических лиц, выполняющих в обществе публичные функции, вероятно, стало теперь сопоставимо с числом юридических лиц коммерческого характера. Статус таких юридических лиц регулируется не ГК РФ и имеет отдаленное отношение к цивилистической проблематике. При этом зачастую вместо того, чтобы решать межведомственные вопросы в административном порядке, такие юридические лица затевают в суде гражданско-правовые тяжбы друг с другом по служебным вопросам, и суды принимают такие иски. Особенно это относится к органам местного самоуправления, отделам муниципальной администрации,*(7) но бывает и в системе федеральных органов. Следственный комитет при Генеральной прокуратуре РФ жаловался в ВС РФ на Генеральную прокуратуру (в том числе потому, что она не утверждает некоторые его обвинительные документы). В решении ВС РФ подчеркивается, что прокуратура - централизованная система, руководитель Следственного комитета - заместитель Генерального прокурора, следователи Следственного комитета относятся к прокурорским работникам и подчиняются прокуратуре*(8). В этом случае существуют служебные отношения, и решать их надо соответствующим образом (а не иными методами цивилистического характера).

О разных подходах к юридическим лицам в современной науке. Создание понятия юридического лица - несомненная заслуга цивилистической науки, прежде всего немецкой исторической школы права, в частности Ф.К. Савиньи (1779-1861). Это понятие возникло из потребностей гражданского оборота. Впервые определение юридического лица вошло в законодательство в Гражданском уложении Германии, вступившем в силу в 1900 г. Это было крупное завоевание юридической мысли, законодательства и правоприменительной практики. Оно внесло необходимую определенность и системность в регулирование гражданско-правовых отношений.

Вместе с тем со временем это понятие оказалось удобной юридической формой и для других формирований и общественных институтов: объединений (в форме организации), для некоторых территориальных публичных коллективов, публично-правовых учреждений, затем публично-правовых образований (для государства, субъектов федераций, автономных территориальных образований и муниципальных образований общинного (низового) и регионального характера, некоторых других образований, например в России для родовых общин коренных малочисленные народов), затем - для их органов*(9). В результате подобно тому, как в XIX в. из практики возникла концепция юридического лица, которое мыслилось сначала только как юридическое лицо частного права, из практики, сначала тоже в науке, возникла концепция юридического лица публичного права.

Разработка концепции юридического лица публичного права, разделения лиц частного права и публичного права вовсе не принижает, как иногда полагают, а, напротив, возвышает заслуги цивилистической науки: созданная ею конструкция оказалась пригодной и для других отраслей права. Иное дело, что регулировать статус формирований публичного характера (этим понятием мы обозначаем публично-правовые образования, их органы, учреждения, а также некоммерческие организации, целью которых не является извлечение прибыли), их деятельность, отношения вовсе нельзя только методами цивилистики. Следовательно, изучать их только с позиций цивилистики тоже нельзя. Нужны междисциплинарные исследования и, как следствие, создание новых понятий и определений на базе более широкого подхода. Позиция, в соответствии с которой существует только юридическое лицо само по себе и ничего больше, и это понятие только гражданского права, не требующее никаких дополнительных определений или уточнений, не отвечает вызовам современности, требованиям инновации и модернизации, в том числе права.

Вряд ли можно заявлять теперь, что никто не знает, что такое юридическое лицо публичного права. Этот термин вошел десятилетия назад в конституции Бразилии, Греции, Кипра и др. В них иногда присутствуют и словосочетания "юридическое лицо частного права", "юридическое лицо публичного права". Последний термин имеет место в гражданских кодексах Италии, Грузии, Молдовы, канадской провинции Квебек. В Гражданском уложении Германии такой заголовок имеет целый подраздел, состоящий, правда, только из одной, к тому же отсылочной, статьи. В некоторых странах (Грузия, Молдова и др.) есть специальные законы о юридических лицах публичного права. Определения таких лиц, правда, имеют недостаточно конкретный характер, они еще не отработаны, недостаточно проверены практикой (в ст. 2 Закона Грузии от 28 мая 1999 г. "О юридических лицах публичного права" говорится, что это организации, созданные правовыми актами, независимо осуществляющие под контролем государства политическую, государственную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность), а примеры таких лиц, на наш взгляд, не всегда удачны (в ст. 1509 Гражданского кодекса Грузии, в частности, в перечень юридических лиц публичного права входят те, которые созданы не в организационно-правовых формах юридических лиц, предусмотренных Гражданским кодексом). Но это свидетельствует лишь о несовершенстве знаний: нужно не закрывать проблему, а исследовать ее (в том числе методами конституционного, административного, финансового права) и на этой основе создавать законодательные формулировки.

Сторонники концепции юридического лица публичного права не отрицают, что такие лица могут участвовать в гражданско-правовых отношениях, хотя их участие является ограниченным и должно соответствовать их целевому назначению (для органов это эффективное публичное управление, для учреждений - социальное публичное обслуживание, для общественных объединений - публичная польза, а не собственная выгода). Кроме того, органы и учреждения участвуют в гражданско-правовых отношениях (например, закупая оборудование или канцелярские принадлежности) в пределах сметы на эти цели, которая утверждена вышестоящим органом, законом, иным актом о бюджете (правда, Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ существенно расширяет полномочия бюджетных учреждений в этой сфере). Для них существуют и другие ограничения. Своей собственности (по крайней мере, крупной) они, как правило, не имеют, их имущество - это собственность публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования, родоплеменной общины коренного малочисленного народа). Этим имуществом они владеют и пользуются на разных условиях. У общественных объединений (партий, профсоюзов, союзов журналистов и др.), автономных публичных учреждений в собственности может быть имущество, они могут заниматься в ограниченном объеме производственной деятельностью, но опять-таки в рамках своих уставных целей, а не для собственной выгоды. Это совсем не то, что собственность хозяйствующих субъектов.

Сторонники концепции юридического лица публичного права призывают увидеть действующее законодательство, тенденции его развития, реальную жизнь во всем ее многообразии. Ясно, что не все вписывается в рамки заранее установленных классификаций. Есть смешанные формы юридических лиц, например автономные учреждения, но такое смешение - это только неравное соединение разных видов деятельности, а не изменение сути юридических лиц того или иного характера. Очевидно, что хозяйственная деятельность в Центральной избирательной комиссии, в городском отделении милиции или даже в финансовом отделе муниципального образования, объявленных юридическими лицами (например, закупка мебели или канцелярских принадлежностей в пределах сметы), составляет незначительную и несущественную часть их работы. Такая хозяйственная деятельность (ее осуществляют обслуживающие подразделения - канцелярия, хозяйственная служба) не относится к сущности юридических лиц публичного права, не является основанием для отождествления их с юридическими лицами частного права. Их главные задачи состоят вовсе не в этом. По своей сущности, по статусу юридические лица являются либо частными (коммерческими), либо публичными (некоммерческими), даже если они занимаются сходной деятельностью (хозяйствующие юридические лица тоже выполняют огромную социальную роль в обществе, а иногда занимаются и делами политического характера). Поэтому, различая их суть, не нужно ставить непреодолимых барьеров между ними.

Существование юридических лиц публичного характера не должно было быть неожиданным для цивилистики: его признавали российские цивилисты (например, К.Д. Кавелин еще в XIX в.)*(10). Современные исследователи гражданского права говорят теперь о необходимости освободить цивилистическое регулирование от несвойственных ему юридических лиц публичного права. "Освобождение гражданского права от лишних и чуждых ему конструкций, подготовка для этого научных и методологических предпосылок представляется важной задачей гражданско-правовой науки в постсоветских государствах"*(11). Кстати, о таком освобождении цивилистики писал еще в XIX немецкий правовед Р. Книпер*(12), ибо гражданское право в какой-то мере "взяло себе" некоторые публично-правовые формирования, но не может обеспечить регулирование их деятельности присущими ему методами. Смысл конструкции юридического лица публичного права состоит в публичном управлении (в широком понимании), в регулировании жизни общества, в участии в этом, в соревновательности за это (например, для политических партий). Какой отрасли законодательства передать такие конструкции, в каком порядке регулировать названные выше отношения - это задача дальнейшего обсуждения. Такие предложения есть. Их реализация может потребовать реконструкции значительной части российского законодательства, изменения структуры существующих учебных курсов. Но прежде нужно выяснить, какие особенности юридических лиц мешают подходить к ним с теми же правовыми мерками, что к лицам частного права.

Основания для выделения юридических лиц публичного права. В науке уже назывались 12 отличительных признаков юридического лица публичного права. Критики справедливо заметили, что некоторые из них по существу с разными оттенками повторяются. Поэтому назовем только главные из них, те, которые наиболее отчетливо демонстрируют различия между юридическими лицами публичного и частного права.

Во-первых, у них принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Они и создаются для этого. Такие юридические лица полезны и необходимы для общества, но в основе их создания и деятельности лежит частный интерес. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах. Эти интересы различны, они могут быть в конечном счете интересами всего общества (об этом обычно заявляют политические партии, соперничая в борьбе за государственную власть) или интересами определенного социального или иного слоя, который стремится определить свое, наиболее благоприятное для него, место в обществе (например, профсоюзы или союзы женщин). Такие юридические лица могут быть созданы в общих целях публичного управления тем или иным публично-правовым образованием (различные органы публичной власти), для предоставления социальных публичных услуг на разных уровнях территориальной публичной организации населения (публичные учреждения, называемые за рубежом публичными корпорациями), для решения крупных задач общества на определенном этапе его развития (например, государственные корпорации в России, образованные в последние годы в целях инновации и модернизации страны), и др. Различие частных и публичных интересов дает разные юридические лица, неодинаковое правовое регулирование. Как ни изменялась система права (в том числе в условиях тоталитарных государств), а фундаментальную формулировку римского юриста Гая, которая живет две тысячи лет, опровергнуть не удалось.

Во-вторых, у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. Как отмечалось, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства или задачам общественного объединения (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность.

В-третьих, по-разному обстоит дело с собственностью и имуществом юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти (за частичным исключением автономных и некоторых других учреждений, которые в России сами "заработают" ее) своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению. У общественных объединений собственность может быть, и почти всегда какая-то собственность есть, но целевое использование ее ограничено уставными целями, т. е. в конечном счете публичными интересами.

В-четвертых, у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера - хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти. Одни их разновидности осуществляют такую власть, другие состязаются за нее (политические партии), третьи оказывают организованное давление на публичную власть в своих интересах (профсоюзы). Нельзя отождествлять юридические лица публичного права, особенно властвующие, с хозяйственными организациями.

В-пятых, в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустановительными правовыми полномочиями, т. е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав. Разумеется, круг физических и юридических лиц, на которых такие акты и полномочия распространяются, сфера их применения неодинаковы. Они обусловлены природой и организационно-правовой формой таких юридических лиц. Акты органов государства с разной юридической силой действуют на всей территории РФ. Законодательные (в муниципальных образованиях - представительные) органы и органы исполнительной власти - юридические лица вправе в соответствии со своими полномочиями принимать нормативные акты, действующие в пределах их административно-территориальных границ. Учреждения публичной власти (например, Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, их отделения в субъектах РФ и другие публично-правовые учреждения) тоже в рамках своей компетенции принимают акты индивидуального характера для определенной группы лиц (пенсионеров, больных) или конкретных лиц (назначают пенсию конкретному лицу, оплачивают больничный лист).

Сложнее дело обстоит с общественными объединениями. В условиях тоталитарных стран некоторые акты высшего органа правящей партии фактически имели силу закона, и даже большую, чем закон (законы, должны были соответствовать идеологии такой партии), но и юридически иногда такая партия в лице ее центрального органа была соучастницей важнейших правовых актов (например, совместных постановлений Правительства и Центрального комитета коммунистической партии в СССР). В настоящее время в некоторых странах отдельные функции органов государства, органов местного самоуправления могут передаваться общественным объединениям (обычно в сфере культуры, спорта), и они, таким образом, могут устанавливать определенные правила, распространяющиеся на лиц, не входящих в их состав. Юридическим лицам частного права функции органов публичной власти передаваться не могут, но некоторые функции публичных учреждений, видимо, можно передать (например, технический осмотр автомашин). В этом случае к ним будут относиться те же требования, что и к публичным учреждениям.

Кроме того, самоуправляющиеся общественные организации могут устанавливать нормы для их участников, относящиеся к их профессиональной деятельности, а участие определенного вида лиц (адвокатов, арбитражных управляющих, даже предпринимателей, занимающихся строительной деятельностью) в подобных организациях обязательно, иначе они не вправе заниматься таким видом работ (в разных формах производится проверка лиц для такого рода деятельности).

В-шестых, права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Право министерства осуществлять государственное управление в определенной области - не только право, но и обязанность, оно создано для этого. Назначение пенсии в соответствии с законом - одновременно право и обязанность учреждения социального обеспечения. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции. Сложнее обстоит дело с общественными объединениями или общественными учреждениями, но если им поручены определенные государственные функции (например, оказание юридических услуг населению, определенные формы деятельности партий в избирательном процессе), то это тоже становится не только правом, но и обязанностью. Это же относится и к самоуправляющим организациям.

В-седьмых, применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права, а если эти способы внешне одинаковы (например, у коммерческих и некоторых некоммерческих организаций), то суть их различна. Юридические лица частного права и определенные виды юридических лиц публичного права создаются путем объединения, членства (участия) в них (существует разница между членством и участием, но она несущественна для обсуждаемого вопроса), нередко существуют учредительные документы с одинаковым названием (обычно это устав). Сами же объединения имеют разную сущность. Для юридических лиц частного права - это объединение капиталов (в некоторых из них и прибыль распределяется в соответствии с долей внесенного капитала), для юридических лиц публичного права (общественных организаций) - это объединение усилий, совместной деятельности в конечном счете для общего блага (публичных целей).

Требования и процедуры тоже неодинаковы. Для создания юридических лиц - общественных объединений устанавливается обычно особое членство (численность, иногда запреты на членство для иностранцев и др.), особый характер имеет учредительный протокол (для него установлены требования, которых нет для учредительных документов коммерческих организаций и т.д.). Что же касается органов и учреждений публичной власти, то они создаются правовыми актами "сверху" (законами, постановлениями, приказами, распоряжениями и др.). Это совсем не похоже на создание юридических лиц частного права. Ликвидация, реорганизация юридических лиц публичного права тоже происходит "сверху", а не по желанию их состава, причем это вовсе не члены, а штат публичных (государственных и иных) служащих. При этом в случае ликвидации собственность общественных объединений, и тем более публично-правовых образований, не может быть разделена между их членами (населением образований).

В-восьмых, как известно, юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Это правило относится и к общественным объединениям, но для них в России существует особый порядок регистрации: сначала Министерством юстиции РФ принимается решение о регистрации, и только потом они могут быть включены в единый реестр юридических лиц (или, например, в особый реестр муниципальных образований). При принятии решения о регистрации осуществляется проверка соответствия целей организации и ее устава закону. Во Франции политические партии регистрируются даже в органах Министерства внутренних дел. Многие органы и учреждения государства, субъектов федерации, муниципальных образований не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них. Понятно, что регистрация Центральной избирательной комиссии, или законодательного органа в субъекте РФ, или исполнительного органа муниципального образования не имеет смысла: они зачастую существуют в единственном числе и "персонально" признаны юридическими лицами законами или другими публично-правовыми актами. Однако в Российской Федерации были факты регистрации некоторых органов государства (в том числе отдельных министерств), но при регистрации представлялись обычно только нормативный акт о создании министерства или положение о нем, утвержденное соответствующим органом государства, другие многочисленные документы не требовались. Впрочем, по этому вопросу и в российском, и в зарубежном законодательстве существуют некоторые неясности.

В-девятых, различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права. Обычно специалисты по гражданскому праву, которые признают существование юридических лиц публичного права, считают, что юридические лица частного права обладают общей правоспособностью, а юридические лица публичного права - специальной, определенной законами и иными правовыми актами о них. В таком подходе есть рациональное зерно, но вряд ли он до конца точен. Правоспособность первой группы лиц может быть ограничена, например лицензией, а правоспособность вторых связана с их целевой установкой или сферой управления. Однако несомненно, что такое различие есть, и оно обусловлено прежде всего указанной выше разной сущностью юридических лиц частного и публичного права.

В-десятых, неодинаковы характер и формы ответственности. Что касается общественных объединений, принципиальных отличий от юридических лиц частного права в вопросах гражданско-правовой ответственности нет. Иное дело - публично-правовые образования и их должностные лица. За действия последних отвечает не столько юридическое лицо - орган или учреждение, - сколько само публично-правовое образование (государство, субъект федерации, территориальная автономия, муниципальное образование). В России такие образования создают специальные фонды для этой цели. Но, может быть, более важно то, что для юридических лиц публичного права, их персонала существуют такие формы ответственности, которых нет для "частников" (например, по административной, дисциплинарной линии). Уголовным кодексом предусмотрены особые составы должностных преступлений, а занятие совершившим такое преступление высокой должности в ряде случаев является квалифицирующим признаком должностных преступлений.

Об определениях юридического лица. Как уже отмечалось, определение юридического лица в ст. 48 ГК не устраивает не только специалистов в области публичного права, но и некоторых цивилистов. Есть разные мнения о том, что делать дальше. Иногда предлагается оставить совершенствование ст. 48 ГК специалистам по гражданскому праву и создать другое определение юридического лица публичного права. Наиболее радикальное предложение - создать три научных понятия (а, возможно, соответственно три законодательных определения) юридического лица: общее, юридического лица частного права и юридического лица публичного права. Они нужны не только для научного анализа, но и для решения практических задач.

Первое из них при обилии различных структур в современном обществе призвано дать общий ориентир при создании нового формирования, проинформировать правоприменителя, исполнителя правовых актов о том, является ли структура, с которой он имеет или будет иметь дело, юридическим лицом. От этого зависят многие последующие действия и отношения.

Такое определение будет иметь по необходимости довольно абстрактный характер, в нем важно сохранить суть и отсечь другие квалифицирующие признаки. С другой стороны, именно из практических соображений в нем необходимо избежать подхода к юридическому лицу только как к фикции, ибо то или иное юридическое лицо, с которым другой контрагент вступает в отношения, - это материальное, конкретное явление. С учетом этого можно было бы сказать, что юридическое лицо - признанное государством в этом качестве материальное и правовое формирование, которое имеет имя и другие идентифицирующие признаки, вправе участвовать в гражданско-правовых и (или) публично-правовых отношениях, обладает имуществом и правами, несет обязанности и юридическую ответственность за свои акты и действия. Такое понятие не является законченным определением, это скорее заметки для его создания.

Первое основание деления юридических лиц - их сущность, которая выражена, в частности, в их целях. Поэтому необходимо различать коммерческие и некоммерческие формирования. Эта характеристика в той или иной форме должна войти в определение различных юридических лиц. В их названиях она приобретает видовые различия юридического лица частного права и юридического лица публичного права. Каждый из этих видов имеет свои организационно-правовые формы. Организационно-правовые формы юридического лица частного права исследуют цивилисты. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций (их более десяти) названы в законодательстве России о некоммерческих организациях. Нельзя сказать, чтобы эта классификация была совершенной. Выявлением организационно-правовых форм юридического лица публичного права в российской науке фактически не занимались, поскольку такого понятия не существовало. Прежде чем предложить классификацию таких форм, нужно дать хотя бы в первом приближении понятие такого юридического лица. Обобщая указанные выше признаки, можно было бы сказать, что юридическое лицо публичного права - это признанное государством в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое формирование, которое в различных организационно-правовых формах вправе ограниченно участвовать в гражданско-правовых отношениях и которое участвует в публично-правовых отношениях в целях публичных интересов путем законного применения публичной власти, борьбы за нее, сотрудничества с ней, давления на нее, имеет имя, другие идентифицирующие признаки, обладает имуществом, правами и несет обязанности и юридическую ответственность за свои акты и действия. Предложенная формулировка тоже не является законченным определением, представляя собой скорее информацию к размышлению.

Что дает введение понятия юридического лица публичного права науке и практике? В обоих случаях это придаст необходимую системность, которой так недостает нашим исследованиям и разросшемуся законодательству, акты которого зачастую плохо "стыкуются" между собой. Для практики это позволит выделить группу юридических лиц, которые объективно нуждаются в особых полномочиях, но одновременно подлежат специфическим формам контроля со стороны общества, государства, граждан и несут особую ответственность. Закон в общей форме установит пределы их участия в гражданско-правовых отношениях (конкретно это сделают в положениях, других актах их учредители), пределы их регулятивных (публично-властных, нормативных) полномочий в отношении субъектов права, непосредственно подчиненных им, и субъектов, выходящих за этот круг (конкретно это можно сделать в актах учредителей), виды организационно-правовых форм, их особенности, правила государственной регистрации или учета, необходимые документы, принципы возмещения ущерба, общие принципы разрешения споров и т.д. Словом, создание такой конструкции - это настоятельная необходимость для практики. Мы уже убедились, что средствами цивилистики возникающие на практике проблемы решить нельзя.

Организационно-правовые формы юридических лиц публичного права. Как упоминалось, специально классификацией юридических лиц публичного права в российской науке не занимались. В отдельных учебниках досоветского периода лишь говорилось, что юридическим лицом публичного права является государство, когда оно выступает в виде казны*(13), что было верно в отношении государства, но не совсем верно в отношении формы ответственности, ибо Г.Ф. Шершеневич на деле рассматривал этот вопрос с цивилистических, а не публично-правовых позиций в плане ответственности казны (государства) за ущерб. Это замечание Г.Ф. Шершеневича потом с тем же недостатком перекочевало в некоторые советские учебники по гражданскому праву. Более подробно о публичных юридических лицах еще до Г.Ф. Шершеневича писал в XIX в. К.Д. Кавелин (термин "юридическое лицо публичного права" он не употреблял). К.Д. Кавелин называл разные виды юридических лиц, о чем говорилось выше, не занимаясь специально их классификацией, но его наблюдения оказались не востребованы наукой. Подход К.Д. Кавелина не совсем был похож на сугубо цивилистические подходы, и гражданское право не стало основательно заниматься такими формированиями. Административисты (представители полицейского права в дореволюционной России и др.) тоже не стали детально исследовать их.

В зарубежной науке, а в последние годы в законодательстве называют разные виды юридических лиц публичного права, чаще всего не употребляя этот термин (обычно говорится о публичных лицах). Во Франции к ним зачастую относят территориальные публичные коллективы, имеющие выборные органы, иногда только низового (общинного) звена, а иногда и региональных звеньев. Юридическими лицами публичного права в юридических работах называют, в частности, территориальные коллективы жителей административно-территориальных единиц. В Гражданском кодексе Франции (издания 2008 г.) термин "юридическое лицо публичного права" не упоминается. В немецкой науке это прежде всего корпорации, занимающиеся публичным обслуживанием населения, но хотя бы примерного обобщенного перечня организационно-правовых форм таких лиц в гражданских кодексах стран Западной Европы нет. В англосаксонском праве, как известно, понятия юридического лица нет (есть понятие корпорации), хотя в последние годы оно начинает проникать туда через акты Европейского Союза.

В некоторых постсоветских странах в гражданских кодексах и специальных законах о юридических лицах публичного права ориентировочно названы отдельные юридические лица публичного права (например, в ст. 1509 Гражданского кодекса Грузии - государство, органы местного самоуправления, юридические лица, которые созданы не в соответствии с Гражданским кодексом (заметим, что в данном случае отрицательное определение с точки зрения логики не является определением), государственные учреждения и государственные фонды, негосударственные организации (политические). В Германии юридическими лицами публичного права считаются разного рода организации; корпоративные объединения лиц одной профессии (палаты ремесленников, объединения врачей); многочисленные корпорации, создаваемые для освобождения органов государства от хозяйственной деятельности (через них государство осуществляет опосредованное управление, предоставив им право принимать обязательные нормы в сфере их деятельности); органы, которые выполняют государственные функции (например, Национальный банк); самодеятельные организации (предприятия транспорта, связи); публичные фонды (например, для поддержки научных исследований); и др. Ни само государство, ни субъекты федерации (земли), ни их органы юридическими лицами не считаются. На юридические лица публичного права в Германии распространяются положения Гражданского уложения.

В США, как и в других странах англосаксонского права, термин "юридическое лицо" обычно не используется*(14), употребляется термин "корпорация". Естественно, не применяется в законодательстве и словосочетание "юридическое лицо публичного права". В научной литературе такими юридическими лицами считаются государство, штаты, так называемые независимые агентства, создаваемые для управления разными сторонами жизни общества.

Гражданский кодекс Нидерландов 1992 г. говорит, что статус юридических лиц имеют государство, провинции, муниципалитеты и другие органы, которым предоставлены соответствующие полномочия. Пункт 3 ст. 1 Кодекса проводит четкое отделение юридических лиц публичного права от гражданско-правового регулирования. В нем устанавливается, что "положения Гражданского кодекса Нидерландов не распространяются на юридических лиц публичного права" партии и другие, созданные на основе закона для достижения публичных целей юридические лица, признанные на основе конституционного соглашения с государством.

Авторы, исследовавшие Гражданский кодекс Грузии и специальный Закон о юридических лицах публичного права разъясняют, что на основании Гражданского кодекса и названного Закона государство или муниципалитеты могут создавать другие юридические лица публичного права, если это предусмотрено законом. Они считают, что к юридическим лицам публичного права может быть отнесен Национальный банк Грузии, государственные библиотеки, университеты, академия наук, научно-исследовательские институты, пенсионный фонд, политические партии и др.*(15) Общая классификация организационно-правовых форм юридических лиц публичного права в названных и иных зарубежных законах не дается.

В ходе дальнейшего изучения данной проблематики представляется целесообразным уточнить ранее сделанные предложения и исходить при классификациях юридических лиц из следующих принципов: 1) необходимость учета социальной и правовой сущности юридических лиц; 2) разделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие (частного и публичного права)*(16); 3) различение образований, являющихся источниками публичной власти; лиц, осуществляющих ее в нормативно-правовом порядке; лиц, использующих ее для оказания социальных и иных услуг населению в групповом и индивидуальном порядке (групповое и индивидуальное правовое регулирование); лиц, претендующих на публичную власть или участвующих в давлении на нее; 4) необходимость использования не только юридических, в том числе междисциплинарных, методов, но и методов других наук (в частности, социологии и политологии).

При таком подходе можно выделить следующие основные организационно-правовые формы юридических лиц публичного права:1) территориальные публичные коллективы, выступающие обычно в организационной форме представляющих их публично-правовых образований (общество страны в определенных государственных границах, народ которого по существу несет тяготы ответственности за совершение органами государства агрессивных действий на международной арене или ущерба внутри страны), территориальные публичные коллективы субъектов федераций, автономных и муниципальных образований, родовые общины коренных малочисленных народов*(17)). Заметим, кстати, что на референдумах и некоторых других голосованиях, при использовании консультативных форм непосредственной демократии, в случаях установления законом обязательного участия граждан в выборах под страхом административного наказания (в Пакистане было предусмотрено и уголовное наказание) такие коллективы фактически выступают в организационно-правовой форме юридических лиц публичного права*(18); 2) сами публично-правовые образования, которые могут иметь интересы, права и обязанности, отличные от интересов территориальных публичных коллективов (государство, субъект федерации, территориальное автономное образование, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа); 3) органы публичной власти (публично-правовые органы), которые могут выступать как законные представители публично-правовых образований, если имеют такие полномочия, и как самостоятельные юридические лица в рамках своей компетенции. Наделение конкретных органов статусом юридического лица публичного права осуществляется другими уполномоченными органами в соответствии с законом, что далеко не всегда должно сочетаться с наделением определенными правами юридического лица частного права и предоставлением органу некоторых вещных прав; 4) учреждения публичной власти (публично-правовые учреждения). К ним в основном относится то, что сказано выше об органах, но важно иметь в виду особенности использования ими полномочий публичной власти, о чем тоже сказано выше; 5) публично-правовые объединения в форме организации (политические партии, общественные объединения). Статус юридического лица публичного права предоставляется им законом, а конкретные объединения получают его при государственной регистрации.

Отметим еще раз, что предоставление определенному формированию статуса юридического лица публичного права не лишает его права участия в гражданско-правовых отношениях в установленных законом пределах, но дает ему особые права и возлагает на него особые обязанности.

Придание статуса юридического лица публичного права определенным формированиям призвано или вообще исключить некоторые из них из гражданского оборота (в том числе из сферы извлечения прибыли), или поставить их гражданско-правовые отношения в жесткие рамки, или, наконец, создать для них специфические формы гражданско-правовых отношений. Для этого нужны основания. Применяемый метод проб и ошибок мало что дает, хотя он тоже необходим на определенных этапах эксперимента и познания.

Библиографический список

Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. N 3.

Кавелин К.Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003.

Книпер Р. Закон и история / пер. с нем. Алматы, 2005.

Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права, их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3.

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911.

В.Е. Чиркин,

главный научный сотрудник ИГП РАН,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 6, июнь 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См: Коммерсант. 2010. 24 февр. С. 2; Российская газета. 2010. 25, 26 февр.

*(2) Вопрос о том, являются ли такие органы действительно органами государственной власти или это органы иной публичной власти, в данном случае не обсуждается, он не имеет значения для профиля данной статьи.

*(3) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

*(4) См.: СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395.

*(5) См.: СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 4042.

*(6) См: Российская газета. 2006. 30 нояб.

*(7) См.: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 112.

*(8) См.: Российская газета. 2009. 4 марта.

*(9) В отдельных конституциях и в некоторых законах зарубежных стран государство названо юридическим лицом, во многих так названы муниципальные образования.

*(10) К.Д. Кавелин к публичным юридическим лицам относил самые различные формирования и даже явления (например, пустыни). Среди таких лиц он называл университеты, монастыри, пустыни, общества (вольных матросов, лоцманов), сословные образования (дворянство), а также по существу некоторые территориальные образования - губернские, уездные, волостные (в виде их собраний, съездов) (см.: Кавелин К.Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003).

*(11) Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права, их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 45.

*(12) См.: Книпер Р. Закон и история / пер. с нем. Алматы, 2005. С. 58-61.

*(13) См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.

*(14) Правда, этот термин все же иногда встречается в английских законах, например в п. 3 ст. 2 прежнего Акта о местном управлении 1972 г. (в настоящее время действует Акт 2000 г.).

*(15) См.: Чантурия Л.Л. Указ. соч. С. 43.

*(16) В связи с ролью некоммерческих объединений в современном обществе их правовое регулирование и изучение в перспективе может составлять особую отрасль права и учебную дисциплину (по этому вопросу необходимы дальнейшие исследования).

*(17) В некоторых зарубежных странах (Австралия, Канада, Новая Зеландия, США) племена аборигенов, в ряде случаев насильственно или обманом размещенные в резервациях, все же рассматриваются как субъекты права, иногда имеют свои хартии, внутреннее самоуправление, суды (они вправе налагать и некоторые уголовные наказания), свою полицию, подчиненную этим судам. В Норвегии, Финляндии, Швеции существуют саамские парламенты, избираемые саамами и участвующие в принятии некоторых решений органами государства, а при принятии государственными органами отдельных решений, затрагивающих права саамов (их традиционную среду обитания, культуру, природные ресурсы, выпасы оленей и др.), должно быть получено согласие соответствующего парламента. Создан также общий саамский парламент трех стран, обладающий совещательными полномочиями.

*(18) Допускаем, что автора могут упрекнуть в данном случае в излишней юридизации территориальных публичных коллективов населения. Однако признание их юридическими лицами может быть целесообразным для противодействия волюнтаристским актам местных публичных властей, иногда решающих вопросы без учета интересов населения и его законных прав (например, вопросы застройки в городах). Тогда коллективы (а не их органы), собрав установленное законом число подписей избирателей, могли бы обращаться в суд, и, например, московское дело поселка "Речник" в 2010 г. могло быть заранее решено без известных драматических событий.