Основные направления налоговой политики на 2011-2013 годы (Н.А. Тюрина, "Налоговая проверка", N 4, июль-август 2010 г.)

Основные направления налоговой политики на 2011-2013 годы

Правительство РФ одобрило Основные направления налоговой политики РФ на 2011 и на плановый период 2012 и 2013 годов (далее - Основные направления налоговой политики). Данный документ подготовлен в рамках составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и двухлетний плановый период. Основные направления налоговой политики являются одним из документов, которые необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов РФ.

Налогоплательщикам же этот документ расскажет о планах правительства в отношении изменений, грядущих в вопросах исчисления и уплаты налогов, а также в сфере налогового администрирования.

Значение Основных направлений налоговой политики для налогоплательщиков

Помимо решения задач в области бюджетного планирования, Основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что, по мнению авторов документа, должно способствовать стабилизации и повышению определенности условий ведения экономической деятельности на территории РФ. Несмотря на то что Основные направления налоговой политики не являются нормативно-правовым актом, этот документ представляет собой основание для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, которые разрабатываются в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства. В трехлетней перспективе 2011-2013 годов приоритеты Правительства РФ в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее, - создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом налоговая политика ближайших лет впервые после долгого перерыва будет проводиться в условиях дефицита федерального бюджета. Вместе с тем Основные направления налоговой политики составлены с учетом преемственности - ранее поставленных базовых целей и задач.

Налоговая политика, с одной стороны, будет направлена на противодействие негативным эффектам экономического кризиса, а с другой - на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. В этой связи важнейшим фактором проводимой налоговой политики будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и стимулирования инновационной активности. Создание стимулов для инновационной активности налогоплательщиков, а также поддержка инноваций и модернизации в РФ будут основными целями налоговой политики в среднесрочной перспективе.

С учетом отмены с 1 января 2010 года ЕСН и введения страховых взносов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование, а также на основании того, что указанные взносы в настоящее время составляют существенную часть фискальной нагрузки на фонд оплаты труда в экономике, Основные направления налоговой политики содержат предложения в области исчисления и уплаты указанных страховых взносов.

В процессе реализации налоговой политики также будет уделяться внимание анализу практики применения и администрирования налоговых льгот, содержащихся в налоговом законодательстве. Принятие решений по вопросам сохранения применения тех или иных льгот будет осуществляться по результатам такого анализа, при этом введение новых льгот следует производить на временной основе, с тем чтобы по истечении определенного срока решение о пролонгации действия льготы принималось также по результатам проведенного анализа результативности.

Сначала подвели итоги

Документ состоит из двух частей. Первая часть посвящена итогам реализации налоговой политики в прошедшем периоде. Вторая часть, соответственно, - планам на следующий трехлетний период.

Что касается подведения итогов, в документе отмечено, что реализация целей и задач, предусмотренных Основными направлениями налоговой политики на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов и Основными направлениями налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов, проводилась во взаимосвязи с основными направлениями Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации и Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

Основными направлениями, одобренными в 2009 году, предусматривалось внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по таким направлениям, как:

- совершенствование налога на прибыль организаций;

- совершенствование налога на добавленную стоимость;

- совершенствование акцизного налогообложения;

- совершенствование налога на доходы физических лиц;

- введение налога на недвижимость взамен действующих земельного налога и налога на имущества физических лиц;

- совершенствование налога на добычу полезных ископаемых;

- совершенствование налогообложения в рамках специальных налоговых режимов;

- совершенствование налогового администрирования;

- урегулирование вопросов налогообложения организаций, осуществляющих строительство транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, а также инженерных сетей;

- отмена единого социального налога;

- совершенствование государственной пошлины;

- совершенствование транспортного налога;

- совершенствование налога на имущество организаций.

О том, что именно и как реализовано в каждом из перечисленных направлений, известно каждому налогоплательщику. Гораздо больший интерес представляет то, что ожидает впереди.

А потом огласили планы

Вторая часть документа посвящена перечню мер в области налоговой политики, планируемых к реализации в 2011-2013 годах, а также обоснованию необходимости внесения тех или иных изменений. Помимо разработки новых изменений, не забыты и уже начатые:

- в период 2011-2013 годов будет продолжена реализация целей и задач, предусмотренных Основными направлениями налоговой политики на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов и Основными направлениями налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов;

- ожидается принятие федеральных законов, разработанных в рамках реализации Основных направлений налоговой политики, одобренных в предыдущие годы, проекты которых уже были внесены Правительством РФ в Государственную Думу или концепция которых уже согласована Правительством РФ.

Что же касается изменений, они коснутся таких вопросов, как:

- налоговое стимулирование инновационной деятельности;

- налог на прибыль организаций;

- налог на добавленную стоимость;

- акцизное налогообложение;

- введение налога на недвижимость;

- налогообложение имущества (в том числе земельных участков);

- налог на добычу полезных ископаемых;

- водный налог;

- налогообложение в рамках специальных налоговых режимов;

- налоговое администрирование;

- создание налоговых условий для деятельности по добыче полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ.

Подробный перечень наиболее существенных и интересных мероприятий приведен в представленной ниже таблице.

Что же касается налогового администрирования, нельзя не отметить следующие положения документа:

- в первую очередь важно обеспечить конкурентоспособность российской налоговой системы в отношении инновационных компаний (хотя повышение качества налогового администрирования является актуальной задачей для всех налогоплательщиков). Это предполагает внедрение как новых инструментов налогового администрирования (создание специальных инспекций для инновационных организаций, переход к обслуживанию налогоплательщиков в электронной форме, снижение периодичности и сроков проведения проверок, единое окно постановки на учет и подачи деклараций по всем налогам), так и использование неформальных инструментов и регламентов (особый отбор сотрудников, добросовестное исполнение обязанностей по информированию налогоплательщиков о способах исполнения законодательства о налогах и сборах, отсутствие очередей, удобные часы работы инспекций и т.д.);

- в современных условиях с учетом поставленных целей и задач повышается степень ответственности бизнеса при выполнении обязанности по уплате налогов, а также требования по пресечению уклонения от уплаты налогов.

Таблица

Направление изменений	Планируемые мероприятия
Налог на прибыль организаций	- внесение изменений в НК РФ, направленных на сокращение возможностей минимизации налогообложения, связанных с переносом на будущее убытков поглощаемых (реорганизуемых) или приобретаемых компаний; - решение вопроса нормативного регулирования отнесения процентов по долговым обязательствам на расходы, учитываемых при формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций. В этих целях предполагается внесение следующих изменений. Во-первых, необходимо изменить действующие правила, ограничивающие отнесение процентов на расходы, установленные НК РФ. Во-вторых, с учетом внесения изменений в законодательство, направленных на противодействие минимизации налогообложения посредством трансфертного ценообразования, следует изменить подходы к противодействию практики "недостаточной капитализации". Под практикой "недостаточной капитализации" понимается замещение финансирования дочерних организаций через участие в капитале, что подразумевает распределение получаемой прибыли с помощью облагаемых налогом дивидендов, финансированием при помощи предоставления заемных средств и последующем распределении прибыли через уплату относимых на расходы процентов. В-третьих, следует изменить показатели, на которых основан расчет предельного уровня процентов по долговым обязательствам, принимаемых к вычету из базы по налогу на прибыль организаций (данный способ используется по выбору налогоплательщика); - ГК РФ установлено, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Вместе с тем в практике хозяйственной деятельности нередко встречаются случаи, когда одна организация предоставляет другой организации (не зависящей от нее) беспроцентные займы, векселя, кредиты и т.п. В связи с этим представляется необходимым установить порядок налогообложения экономической выгоды при совершении подобных операций; - усовершенствование с 2011 года механизма учета для целей налогообложения расходов организаций на освоение природных ресурсов; - с учетом принятых в последнее время решений (в частности, о возможности единовременного списания в расходы не более 10% (не более 30% - в отношении основных средств, относящихся к третьей-седьмой амортизационным группам) первоначальной стоимости основных средств, корректировке состава амортизационных групп в целях сокращения срока полезного использования отдельных видов основных средств) представляется необходимым провести анализ практики применения повышающих коэффициентов к норме амортизации с целью принятия решения об их дальнейшем использовании (в частности, речь идет о применении повышающих коэффициентов в отношении амортизируемых основных средств, используемых для работы в условиях агрессивной среды и (или) повышенной сменности, а также являющихся предметом договора финансовой аренды); - согласно ст. 286 НК РФ организации, у которых за предыдущие четыре квартала доходы от реализации, определяемые в соответствии со ст. 249 НК РФ, не превышали в среднем 3 млн. руб. за каждый квартал, уплачивают только квартальные авансовые платежи по итогам отчетного периода. Данный размер не пересматривался с момента принятия нормы, то есть с 1 января 2002 года. С учетом изложенного предлагается его повышение с 3 до 10 млн. руб. Это позволит снизить нагрузку на налогоплательщиков, прежде всего субъектов малого предпринимательства, за счет сохранения в их распоряжении денежных средств в результате переноса срока уплаты налога с ежемесячного на ежеквартальный
Налог на добавленную стоимость	В Российской Федерации основные усилия в ближайшее время будут направлены на урегулирование порядка возмещения НДС, с тем чтобы контроль за правомерностью возмещения не создавал излишних препятствий для добросовестных налогоплательщиков. А именно: - как показывает практика, необходимо разрешить оформление счетов-фактур с отрицательными показателями (кредит-счетов) с целью урегулирования порядка применения налоговых вычетов при предоставлении скидок; - необходимо установить порядок восстановления сумм НДС, ранее правомерно принятых к вычету, по строительно-монтажным работам, а также по товарам (работам, услугам), приобретенным для выполнения строительно-монтажных работ при проведении модернизации (реконструкции) объектов недвижимости, приводящей к изменению их первоначальной стоимости, в случае дальнейшего использования этих объектов для осуществления операций, не подлежащих налогообложению; - требует решения в законодательном порядке вопрос восстановления сумм НДС, ранее принятых к вычету, в случае выбытия товаров, в том числе основных средств, не связанного с операциями по реализации (в настоящее время этот вопрос регулируется разъяснениями Минфина); - необходимо уточнить перечень документов, представляемых в налоговые органы для подтверждения правомерности применения ставки НДС в размере 0% при реализации товаров, вывозимых за пределы территории РФ в соответствии с таможенными режимами экспорта и перемещения припасов, в случае поступления выручки от реализации указанных товаров (припасов) от третьих лиц
Упрощенная система налогообложения	Подготовка законопроекта по совершенствованию упрощенной системы налогообложения на основе патента будет проводиться совместно с субъектами РФ при участии представителей предпринимательского сообщества (Торгово-промышленная палата, "ОПОРА России" и др.). В частности, будет уточнен перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых данный налоговый режим может применяться, усовершенствован порядок определения размера потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, используемого для определения стоимости патента
Единый налог на вмененный доход	Сфера применения системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности будет сокращаться, в том числе в целях избежания конкуренции с упрощенной системой налогообложения на основе патента. В перспективе система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности будет отменена
Налоговое администрирование	- совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях налогообложения. Новое законодательное регулирование налогового контроля за трансфертным ценообразованием направлено, с одной стороны, на эффективное противодействие использованию трансфертных цен в сделках между организациями, осуществляющими свою деятельность в юрисдикциях с различными налоговыми режимами, в целях уклонения от налогообложения, с другой стороны, не должно создавать препятствий для деятельности добросовестных налогоплательщиков на территории РФ, в том числе крупных холдинговых компаний. Такой контроль предполагается осуществлять преимущественно в отношении налогоплательщиков, признаваемых крупнейшими, а также крупных операций; - введение в законодательство о налогах и сборах института консолидированных групп налогоплательщиков и особого порядка исчисления налога на прибыль организаций для участников таких групп. Институт консолидированной налоговой отчетности при исчислении группой компаний своих обязательств по налогу на прибыль организаций и налогообложение доходов семьи широко используются в зарубежных странах. Консолидированной группой налогоплательщиков предусматривается признавать добровольное объединение налогоплательщиков на основе договора в целях консолидации обязанностей по уплате налога на прибыль организаций. При этом в состав группы включаются компании, прямо или косвенно принадлежащие материнской компании на основании критерия в виде минимальной доли участия. Организации - участники одной консолидированной группы налогоплательщиков не могут входить в другие консолидированные группы налогоплательщиков. Консолидированная группа налогоплательщиков составляет единую налоговую декларацию, отражающую сведения о консолидированной расчетной базе, определенной в целом по группе, а также о налоговой базе каждого участника группы. Консолидированная расчетная база при этом определяется путем суммирования по установленным правилам налоговой базы по налогу на прибыль всех организаций - участников консолидированной группы налогоплательщиков. В частности, при определении консолидированной расчетной базы по налогу на прибыль организаций для участников консолидированной группы в этот показатель не включаются доходы и расходы по операциям между организациями - участниками консолидированной группы налогоплательщиков. Также не учитываются прибыли и убытки от операций между организациями - участниками консолидированной группы налогоплательщиков. При этом сумма налога на прибыль организаций такого консолидированного налогоплательщика будет распределяться между бюджетами субъектов РФ так же, как в настоящее время распределяется сумма налога, исчисленная в отношении обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами, то есть пропорционально средней арифметической доле компании в совокупной стоимости основных фондов и фонда оплаты труда консолидированной группы; - совершенствование порядка учета налогоплательщиков. Предусматривается внести в НК РФ изменения, направленные на упрощение порядка учета в налоговых органах организаций. Так, например, предлагается обеспечить постановку на учет (снятие с учета) в налоговых органах филиалов и представительств в порядке, аналогичном порядку, применяемому в отношении юридических лиц. Кроме того, представляется целесообразным определить в гражданском законодательстве РФ и в НК РФ порядок изменения места нахождения указанных обособленных подразделений юридических лиц; - ограничение применения льгот, предусмотренных действующими международными договорами об избежании двойного налогообложения. Предполагается, что льготы и преференции, предусмотренные действующими международными договорами, участником которых является Российская Федерация, не будут применяться в тех случаях, когда конечными бенефициарами таких льгот и преференций не являются резиденты стран - участников таких договоров; - внедрение системы электронных счетов-фактур. В рамках мероприятий по внедрению системы электронного документооборота счетов-фактур в период с января по июнь 2009 года проведен пилотный проект по созданию системы составления и выставления счетов-фактур в электронном виде. При организации электронного документооборота счетов-фактур использовались программно-технические средства, аналогичные средствам, применяемым в системе представления налоговых деклараций в электронном виде по каналам связи. В ходе пилотного проекта принципиальных недостатков предложенной технологии, при которой электронные документы передаются через оператора электронного документооборота счетов-фактур и подписываются электронной цифровой подписью, выявлено не было. В настоящее время осуществляются организационные и нормотворческие мероприятия, результатом которых должно стать создание условий для внедрения в 2010 году системы электронного документооборота счетов-фактур. В частности, планируется создать соответствующую нормативно-правовую базу (включая поправки в НК РФ) для функционирования системы электронных счетов-фактур уже в течение 2010 года; - в период 2011-2013 годов предусматривается осуществление следующих мер, в том числе направленных на дальнейшее совершенствование налогового администрирования и налогового контроля: а) упорядочение осуществления налоговыми органами контроля исполнения кредитными организациями, иными платежными агентами обязанностей по перечислению налогов и сборов в бюджетную систему РФ; б) улучшение качества и обеспечение действенности налогового контроля, в том числе в отношении крупного бизнеса, российских, иностранных организаций - участников транснациональных образований и иностранных граждан, осуществляющих деятельность в РФ; в) урегулирование в НК РФ порядка уплаты налогов и сборов с использованием электронных платежных средств; г) продолжение последовательного расширения электронного документооборота в налоговой сфере, упорядочение взаимодействия, в том числе посредством передачи документов в электронном виде, между налоговыми органами и банками, органами исполнительной власти, местными администрациями, другими организациями, которые обязаны сообщать в налоговые органы сведения, связанные с учетом налогоплательщиков; д) совершенствование положений НК РФ о зачете, возврате сумм излишне уплаченных (излишне взысканных) налогов и сборов, а также об уточнении налоговых платежей; е) совершенствование порядка досудебного урегулирования споров между налоговыми органами и другими участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; ж) совершенствование информационной и разъяснительной работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами; з) расширение и повышение результативности взаимодействия российских налоговых органов с налоговыми органами иностранных государств, для целей налогового контроля

Н.А. Тюрина,

эксперт журнала

"Налоговая проверка"

"Налоговая проверка", N 4, июль-август 2010 г.