Прокуратура РФ в системе единства государственной власти и разделения ее ветвей (В.Е. Чиркин, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2009 г.)

Прокуратура РФ в системе единства государственной власти и разделения ее ветвей

Представлены основные точки зрения на место прокуратуры РФ в системе государственной власти Российской Федерации. Автор приходит к выводу о существовании в стране контрольной власти, важным элементом которой является прокуратура РФ.

Конституция РФ 1993 г. заложила юридические основы для развития российского общества. Среди них: человек и его права как высшая ценность, власть народа на различных уровнях организации общества, государственный суверенитет, демократический, социальный, правовой, светский характер российского государства, множественность форм собственности, свобода законной экономической деятельности, единство экономического пространства, многопартийность, идеологический плюрализм, федерализм и др. Именно в них, прежде всего, содержится потенциал Конституции, он еще не исчерпан, базовые положения Конституции могут служить источником развития общества и совершенствования российского законодательства и в дальнейшем.

Вместе с тем изменение ситуации не исключает внесения как частных, "точечных" (о сроках полномочий Президента РФ и Государственной Думы), так и более существенных (о ежегодных отчетах Правительства РФ Государственной Думе, хотя результаты таких отчетов остаются неясными) поправок в Конституцию. Такие поправки впервые были внесены в 2008 г. путем принятия специальных законов*(1). О кардинальных поправках и тем более об изменениях основ Конституции (а следовательно, и о принятии новой Конституции) речь сейчас не идет, в современной обстановке мирового финансового кризиса есть другие неотложные задачи, но наука в ходе дискуссий должна заранее разрабатывать различные варианты для использования некоторых из них в случае необходимости. Поэтому то, о чем говорится ниже, - это вовсе не призыв к пересмотру Конституции "здесь и сейчас".

В послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. указано, что предложенные им и принятые затем поправки к Конституции РФ не являются реформой. Они имеют "локальный" характер, но это не означает, что в ходе научных дискуссий не следует обсуждать и более широкие вопросы. В 1993 г. наука была не вполне готова к новым конституционным задачам, в связи с чем в конституционном регулировании есть некоторые недочеты. Они касаются и прокуратуры, о которой говорится в гл. 7 Конституции, именуемой "Судебная власть". Однако известно, что прокуратура не осуществляет судебную власть. Прокурор, участвуя в качестве стороны в судебном процессе, выполняет другие задачи. Вместе с тем вряд ли можно отрицать, что единая централизованная система прокуратуры РФ не осуществляет государственную власть (это признано)*(2), но формы и методы реализации прокуратурой государственной власти отличаются от форм и методов осуществления власти судом. Другими являются также место и роль прокуратуры в государственном механизме. Даже в тех зарубежных странах, где прокуроры состоят при судах и их главной задачей считается поддержание государственного обвинения, их функции, как правило, этим не исчерпываются. Например, в США Генеральный прокурор одновременно занимает должность министра юстиции, что влечет за собой и соответствующие задачи. В современной российской литературе нет безусловных утверждений, что прокуратура - судебная власть. Хотя авторы книги "Нормография" говорят о том, что выступления прокурора в суде как государственного обвинителя позволяет причислить прокуратуру к судебной власти*(3).

Наряду с судебной властью традиционная концепция разделения властей (division, или separation of, или de (des) power (pouvoir, pouvoirs)*(4), созданная 300 лет назад Дж. Лильборном, Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье (в конституции она вошла в формулировке Монтескье), предусматривает в демократическом государстве еще две ветви государственной власти - законодательную и исполнительную. В науке место прокуратуры рассматривается и с этих позиций. Существуют четыре основные точки зрения, высказываемые чаще всего в устных научных дискуссиях.

Согласно первой точке зрения прокуратура не входит ни в одну из ветвей названной триады властей и занимает особое место. Это положение верно, но представляет собой только часть ответа. Отрицательная формулировка - это еще не определяющий ответ, а ее вторая часть - уход от ответа. Государственный механизм - целостная система, и важно определить не то, чем не является прокуратура, а то, чем она является.

Вторая точка зрения сводится к тому, что прокуратура, как и Президент РФ, будучи внесистемной частью разделения властей, имеет отношение ко всем трем традиционным ветвям власти или участвует в них. Этот тезис тоже не определяет особого места прокуратуры в системе государственной власти, а участие органов государства в деятельности других ветвей государственной власти на основе признанного во многих странах принципа субсидиарности (дополнительности) практически присуще всем им. Исполнительная власть обладает правом законодательной инициативы, судебная власть применяет законы, существует так называемое делегированное законодательство органов исполнительной власти, допустимость такого порядка в России, правда под другим названием, признает Конституционный Суд РФ, и эта практика в особой форме существует. В некоторых странах действует прецедентное право, когда решения определенных судов выполняют роль закона и т.д.

По третьей точке зрения, выраженной не только устно, но и во многих работах, прокуратура, как и, например, избирательные комиссии, - это исполнительная власть, ее органы входят в эту ветвь. Но прокуратура осуществляет надзор за исполнением Конституции и законов органами исполнительной власти, в том числе в определенной форме и Правительством РФ. Поэтому вряд ли верно включать в одну ветвь власти систему контролирующих и контролируемых органов (заметим, что речь идет не о ведомственном контроле, а об особой форме государственного контроля).

Четвертая точка зрения представлена в единичных исследованиях. Утверждается, что прокуратура в России - особая, четвертая ветвь государственной власти*(5). Н.В. Мельников пишет, что "прокуратура - вид государственной власти"*(6); она выполняет свою роль как система сдержек и противовесов в разделении властей*(7).

Вернемся к концепции разделения властей в ее традиционном варианте. Она закреплена в ст. 10 Конституции РФ, где говорится о законодательной, исполнительной и судебной государственной власти. Слова "ветвь" (власти) в Конституции РФ нет, но оно общеупотребительно и присутствует во многих других конституциях. Вместе с тем наряду с этой триадой в ч. 1 ст. 11, по существу, заявлена четвертая ветвь государственной власти. В этой статье говорится, что государственную власть в РФ осуществляют: Федеральное Собрание РФ (законодательная власть), Правительство РФ (согласно ст. 110 Конституции исполнительная власть), суды (судебная власть), а также Президент РФ, который в этом перечне назван первым. Таким образом допускается появление власти, не входящей в указанную триаду. Заметим это, поскольку данное обстоятельство важно для дальнейших рассуждений о месте прокуратуры в системе государственного механизма, но не будем обсуждать вопрос, относится ли власть главы государства к особой ветви государственной власти.

Обратим внимание и на то, что в ст. 11 сказано о государственной власти "в Российской Федерации" (а не только власти Российской Федерации). Предлог "в" в данном случае имеет большое юридическое значение. Это тоже важно для дальнейших рассуждений о единстве государственной власти. Основоположники концепции разделения властей не дали определения ветви власти, для них это был, скорее, описательный термин для частей единого государственного "дерева". В зарубежной литературе признанного определения этого явления нет. В отечественной литературе варианты предлагались*(8). Отметим главные составляющие разделения властей: а) существование обособленных органов*(9), не подчиненных другим ветвям государственной власти при выполнении этими органами полномочий; б) выполнение особой функции в государственном управлении (государственное управление понимается в широком смысле, а не только как административная деятельность); в) специфические формы, методы и процедуры реализации государственной власти. Это тоже пригодится для определения места прокуратуры в государственном механизме.

Следует указать, что, обсуждая организационную структуру государственной власти, Лильборн, Локк и Монтескье использовали односторонний подход. Они уделяли внимание только разделению властей, вопрос о единстве государственной власти их не интересовал. Это объяснимо: они жили в условиях королевского абсолютизма, единство власти в руках монарха было налицо. Лильборн, Локк, Монтескье с демократических позиций требовали разделения государственной власти, создания парламента (или расширения его прав в Великобритании), судов с участием народных или иных заседателей, других судебных реформ.

В России в 90-х гг., когда создавалась Конституция, по понятным причинам тоже господствовали "разделистские" настроения, проходил "парад суверенитетов". Это сказалось на формулировках Основного закона. В ч. 1 ст. 5 республики в составе РФ названы государствами (правда, в скобках). В ч. 3 этой же статьи говорится об "органах государственной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов Российской Федерации", что позволяет сделать вывод о двух видах государственной власти на территории России. А если рассматривать республики в составе РФ как государства, то можно решить, что на территории страны 22 государства (21 республика и РФ). Далее в ч. 1 ст. 77 сказано об органах государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения (не будем рассматривать, насколько удачна такая терминология, относящаяся к двум, правда самым крупным, городам), автономной области и автономных округов. Из этой формулировки можно прийти к заключению, что или в каждом виде субъектов РФ своя государственная власть, которую осуществляют их органы (а они создаются субъектами РФ самостоятельно), и тогда мы имеем семь государственных властей (шесть видов субъектов РФ плюс государственная власть РФ), или 84 государственные власти (своя в каждом субъекте РФ плюс государственная власть РФ). Точность юридических формулировок имеет большое значение, и прокуратура РФ могла бы высказать свое мнение (Конституционный Суд РФ может реагировать только на обращение к нему).

Государство в России одно, и государственная власть одна - власть Российской Федерации. Двух или множества государственных властей в одном государстве долго не бывает, чем это заканчивается, России известно из опыта событий начала октября 1993 г. в Москве. Государственная власть представлена в субъектах РФ (на всей территории РФ) действием федерального законодательства (федеральное право имеет верховенство), деятельностью федеральных судов, прокуратуры, территориальных органов исполнительной власти федерации. Собственная же власть субъекта РФ, осуществляемая его народом (населением, избирателями) непосредственно (например, путем референдума) или его органами в пределах их предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ, - это публичная государствоподобная власть, имеющая социальным источником волю его территориального публичного коллектива (народа, населения) по предметам, установленным для него федеральной Конституцией. Эта власть несуверенна, субъекты РФ не государства, а государственные (государствоподобные) образования. Неточности формулировок, принимаемых иногда под давлением обстоятельств, не должны вести к неверным выводам по существу.

Таким образом, в современных условиях целесообразна более объемная и точная характеристика структуры государственной власти, чем 300 лет назад в совершенно ином обществе и в условиях не федеративного, а унитарного государства. Важно конституционно закрепить не только принцип разделения властей, но и более общую формулировку: единство государственной власти и разделение ее ветвей. Нужно также учесть в положениях о власти народа принцип единства публичной власти народа на разных уровнях его организации в территориальные публичные коллективы (всего общества страны, которое представляет государственная власть, на уровне субъекта федерации, территориальной автономии в тех странах, где такая автономия есть, муниципального образования), каждый из которых, решая локальные задачи, использует в том числе свою публичную власть и соответствующий объем полномочий, установленных федеральной Конституцией и федеральными законами для каждого уровня в соответствии с их реальными возможностями.

В наше время изменяется также подход к числу ветвей государственной власти. Локк и Монтескье заложили ориентирующий принцип организации государственной власти, в этом непреходящее значение их вклада в теорию и практику государственного строительства. Но современное государство совсем не то, что было в их время, кардинально изменилась система органов. В связи с этим происходит пересмотр традиционной триады властей, впрочем, ее создатели и не говорили, что это единственно возможная схема (кстати, Локк и Монтескье называли несколько неодинаковые ветви власти). Теперь появляются новые ветви государственной власти. В некоторых конституциях стран Латинской Америки (Политическая конституция Никарагуа 1987 г. и др.) названы четыре ветви (дополнительно - избирательная власть со своей системой органов и их особыми полномочиями, связанными, в частности, с тем, что во многих странах Латинской Америки явка на выборы избирателей в возрасте 18-70 лет обязательна). В Конституции Венесуэлы 1999 г. говорится о пяти ветвях государственной власти (кроме избирательной названа еще гражданская власть, возглавляемая Моральным комитетом (буквальный перевод, хотя чаще используется иной) республики, состоящим из трех лиц, включая Генерального прокурора). На местах существуют органы этого комитета. Их полномочия - борьба с коррупцией, защита прав человека, наказание за посягательства со стороны государственных и административных механизмов на нормы морали и нравственности, воспитание любви к родине, трудолюбия и др.

В Конституции Китая 1912 г. говорилось об экзаменационной власти (Конституция практически не вступила в действие). В проектах некоторых конституций зарубежных стран (проекты не были приняты) содержалась формулировка "контрольная власть" (речь шла в основном о генеральном контролере, генеральном аудиторе (эти должности существуют в некоторых странах), о других органах государственного контроля). О контрольной власти сказано в одном из действующих конституционных законов Швеции, правда, речь идет о контроле парламента. Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулов говорят об особой "денежной власти"*(10). Такую терминологию использует и Н.С. Бондарь*(11). Не будем здесь рассматривать проблемы денежной власти и соответствующую формулировку, отметим лишь саму попытку корректировать число ветвей государственной власти.

В российской и зарубежной литературе, в отдельных зарубежных конституциях есть и другие характеристики властей, журналисты зачастую говорят о "власти прессы" (средств массовой информации) как о четвертой, шестой, десятой и "неважно какой" власти*(12). В условиях тоталитарного строя некоторые философы перечисляли до десятка властей, включая партийную и колхозную. В подобного рода классификациях смешиваются социологические, политологические и юридические подходы, общественная и государственная власти. Анализируя место прокуратуры в государственном механизме, мы говорим о государственной власти. Власть прокуратуры совсем не похожа на власть средств массовой информации или правления колхоза и его председателя.

Российская прокуратура среди других задач осуществляет государственный надзор за исполнением конституции и законов. В литературе есть разные определения контроля и надзора, но признано, что надзор - специфическая часть или одна из форм контроля, возможно, его начальная ступень, превентивная форма, пресекающая возможные нарушения. В России контрольную и надзорную деятельность осуществляют многие органы, входящие и не входящие в состав федеральных министерств. Есть, например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю в составе Министерства обороны РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в Министерстве финансов РФ, автономные федеральные службы наркоконтроля и технологического и иного надзора, Контрольное управление Администрации Президента РФ. В положениях, определяющих задачи многих органов исполнительной власти, говорится, что они осуществляют контроль и надзор.

За рубежом также существуют специализированные контрольные органы (Комитет государственного контроля в Беларуси, Верховная контрольная палата в Польше и др.), но по существу всякая деятельность в системе государственного управления включает контроль за работой подчиненных органов и должностных лиц. Вышестоящие органы осуществляют контроль (надзор) за работой нижестоящих, начальники - за деятельностью подчиненных лиц. Поэтому важно различать текущий, повседневный контроль, ведомственный специализированный контроль и надзор (в своей системе управления), вневедомственный специализированный контроль специализированных органов в определенной сфере деятельности (например, Центрального банка России или Федеральной антимонопольной службы) и собственно государственный контроль, осуществляемый не от имени определенного ведомства, а от имени государства.

На наш взгляд, такой контроль общего характера от имени государства в России осуществляют: парламент (как представительный орган народа); Президент (как глава государства); Конституционный Суд РФ (он никого не судит, а проверяет соответствие примененного закона Конституции РФ, законы же издаются по самым разным вопросам, по существу это не судебная власть, неточное название "суд" идет от австрийско-немецких традиций); прокуратура (согласно закону о прокуратуре это надзор за соблюдением Конституции и законов, хотя данная формулировка нуждается в уточнении и расширении); Счетная палата (она действует от имени парламента); Уполномоченный по правам человека (в зарубежных странах есть и другие уполномоченные, например по контролю за равноправием языков в Канаде, по вопросам военной службы в Германии, по экологии в Намибии и др.); Контрольное управление Администрации Президента РФ (оно действует от имени Президента РФ) и Центральный банк (Банк России).

Счетная палата и Контрольное управление Администрации Президента РФ занимаются преимущественно организациями, получающими средства из государственного бюджета - одной из важнейших материальных основ деятельности государства (в сферу деятельности Контрольного управления входят и некоторые другие вопросы, относящиеся к полномочиям главы государства). Уполномоченный по правам человека занимается вопросами соблюдения прав человека (другие уполномоченные парламента в зарубежных странах действуют в своих областях отношений). Центральный банк распространяет свои полномочия на всех субъектов, действующих в валютно-денежной сфере (это тоже одна из главных сфер государственного регулирования). В результате складывается специализированная контрольная ветвь государственной власти, в которой органами всестороннего контроля являются Конституционный Суд РФ и прокуратура.

Особенность контрольной власти состоит в ее организационной рассредоточенности при единстве выполняемой функции особого рода - контрольной. Названные органы не составляют единой государственной структуры с вертикальной соподчиненностью (подобно, например, исполнительной власти), но понятие ветви государственной власти не предусматривает это в качестве обязательного признака, необходимы только организационные структуры. Контрольная власть имеет свои организационные структуры, характеризуется неподчиненностью их органов органам других ветвей государственной власти при осуществлении полномочий в ходе профессиональной деятельности, обладает собственными формами, методами, процедурами деятельности. Деятельность прокуратуры РФ как части рассредоточенной ветви контрольной власти - это реализация в профессиональной форме определенных полномочий (части общей контрольной функции) контрольной ветви государственной власти. Причем контроль общего характера за исполнением Конституции и законов - ее специфическая задача.

Другая особенность контрольной ветви государственной власти состоит в отсутствии у нее, как правило, административных, непосредственно принудительных полномочий (такие полномочия могут быть применены некоторыми ее органами только в условиях особых ситуаций). Конституционный Суд не отменяет закон, признанный им неконституционным (он не вправе делать это). Он устанавливает данный факт, и другие субъекты должны знать, что применять такой закон не следует (по крайней мере после определенного времени). Уполномоченный по правам человека сам не предпринимает административных мер (если нет грубых и массовых нарушений прав человека), он делает доклады парламенту и ежегодно публикует их. Счетная палата сообщает о нарушениях парламенту, дает предписания организациям об устранении выявленных нарушений, которые рассматриваются этими организациями, и лишь при необходимости немедленного пресечения нарушений, наносящих государству прямой и непосредственный ущерб, вправе давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. Контрольное управление Администрации Президента доводит свои выводы до Президента. Центральный банк может приостановить работу биржи на определенные часы, но не вправе закрыть ее и т.д. Как правило, при необходимости принятия мер прямого принуждения контрольные органы обращаются к органам, имеющим право на применение таких мер (в том числе некоторые органы - в суд).

Теория систем предусматривает, что возможны не только организационные системы (имеющие своей основой единство организации, организационный признак), но и функциональные (основа - выполняемая функция), хотя все системы в той или иной мере и форме являются организационно-функциональными. Специфика контрольной власти состоит в том, что это преимущественно функциональная система, ее организационно-функциональные части обособлены. Прокуратура - ее организационно-функциональная часть с особыми задачами, организацией, формами, методами и процедурами деятельности. Видимо, возможно создание других органов контрольной власти кроме существующих, в том числе возрождение на новой основе органов народного контроля, что могло бы иметь определенное значение для противодействия коррупции.

Однако, на наш взгляд, при всех вариантах контрольная власть не должна составлять целостную структуру с единой вертикалью, она должна быть организационно рассредоточенной, ее части в общей системе государственного механизма - организационно обособленными. В противном случае такая структура приобретет излишнюю власть и при наличии административных полномочий сможет поставить себя над другими органами. Тогда возникнет неразрешимый вопрос: кто будет контролировать контролеров? При современной рассредоточенности эта задача выполнима: контроль осуществляется органами, создавшими части функционально-организационной системы контрольной ветви государственной власти, внутри каждой обособленной части этой системы.

В.Е. Чиркин,

доктор юридических наук,

профессор,

главный научный сотрудник Института государства и права РАН (Москва)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Рос. газ. 2008. 31 дек. На деле изменения текста Конституции РФ имели место и раньше. С учетом сказанного нужно следить за переизданиями Конституции, иначе мы можем пользоваться не тем ее текстом.

*(2) Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2.

*(3) Нормография. Теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасцева. М., 2007. С. 325.

*(4) В зарубежной литературе используются различные слова, которые можно перевести на русский язык как "разделение", "разграничение" и "отделение" власти или властей (употребляется и единственное, и множественное число, что имеет большое значение для правильного понимания этой концепции, особенно в современных условиях). В российской литературе до 1917 г. (затем принцип разделения властей был отвергнут) наряду со словом "разделение" использовалось слово "отделение". В современной западной литературе есть взгляды, согласно которым разделения властей не существует. Поэтому для немецких и международных исследований в области права предлагается словосочетание "организация властей" (Mullers C. Gewaltengliederung: Legitimation und Dogmatik in nationalen und internationalen Rechtsvergleichen. Tubingen. 2005). Однако К. Меллерс тоже говорит о властях (а не о власти в единственном числе). Подобные взгляды в устных дискуссиях выражали и некоторые российские авторы. В данной статье, имеющей более узкий профиль, мы не можем подробно рассматривать такие предложения. Отметим лишь, что концепция разделения властей должна пониматься не как буквальное требование наличия трех или более абсолютно независимых властей, а как важнейший демократический ориентирующий принцип организации власти в современном государстве.

*(5) Мельников Н.В. Указ. соч.

*(6) Там же. С. 20.

*(7) Там же. С. 16-17.

*(8) Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002. С. 74-75; Чиркин В.Е. О понятии "ветвь государственной власти" // Право и политика. 2003. N 4. С. 6.

*(9) В определениях, которые давались ранее, говорилось о системе обособленных органов, но, видимо, такие органы могут и не представлять собой единой организационной системы. Например, законодательная власть государства представлена одним органом - парламентом, законодательные органы субъектов федерации в федеративном государстве - это органы их законодательной власти. Поэтому для вычленения ветви государственной власти в определенных случаях решающее значение может иметь не организационный, а функциональный признак, хотя ветвь государственной власти - всегда организационно-функциональная структура с акцентом на том или ином признаке в этом словосочетании. Сказанное относится и к выделяемой нами контрольной власти.

*(10) Тосунян Г.А., Викулов А.Ю. Денежная власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 42-50.

*(11) Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственной власти (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 40.

*(12) Рос. газ. 2007. 20 апр.