О некоторых правовых и экономических проблемах объединения города Москвы и Московской области (В.Ю. Варламов, "Право и экономика", N 8, август 2010 г.)

О некоторых правовых и экономических проблемах объединения города Москвы и Московской области

Согласно Конституции Российской Федерации*(1) государственная власть в Российской Федерации осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном, т.е. в субъектах Российской Федерации. Соответственно, полномочия федеральной государственной власти осуществляются на всей территории Российской Федерации, государственной власти субъектов Российской Федерации - лишь на их территориях. При этом объем государственно-властных полномочий соответствующих органов определяется конституционно-правовым разграничением предметов ведения России и ее субъектов, а территория ограничивает пространственные пределы их действия (что и обусловливает важность вопроса об установлении и изменении границ территории).

Базовые, фундаментальные по своей значимости вопросы территориальных изменений урегулированы Конституцией Российской Федерации. В отношении изменения субъектного состава России более подробное правовое регулирование осуществлено Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Процедура изменения границ между субъектами Российской Федерации еще ждет своей законодательной регламентации*(2).

К моменту подготовки настоящей статьи были приняты пять федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, в результате чего их общее число уменьшилось с 89 до 83. При этом принятые федеральные конституционные законы по вопросам образования в составе нового субъекта Российской Федерации касались восточных и северо-восточных регионов России.

В связи с этим процессом в средствах массовой информации политологами, экономистами и юристами были освещены самые различные аспекты, связанные с укрупнением российских регионов, в том числе проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации [1], законодательного регулирования образования новых субъектов в составе Российской Федерации [2], рассматривались различные вопросы совершенствования субъектного состава Российской Федерации [3]. Не были в указанных публикациях обойдены вниманием также причины укрупнения российских регионов и исторические аспекты формирования нынешнего административно-территориального деления России.

Однако на протяжении ряда последних лет в различных СМИ не стихает дискуссия по поводу преимуществ и недостатков объединения двух ключевых в экономическом плане субъектов Центрального федерального округа - города федерального значения Москвы и Московской области.

В этой связи в настоящей статье предпринята попытка провести анализ некоторых аспектов такого объединения, главное - правовых и экономических.

Прежде всего, рассмотрим вопрос о целесообразности такого слияния, постаравшись взвесить все "за" и "против" (в том числе и те из них, которые уже были высказаны и обсуждены ранее).

"Плюсы" объединения

Объединение Москвы с Подмосковьем, с одной стороны, дает столице земельные ресурсы, необходимые для осуществления жилищного строительства, организации переработки бытовых отходов, решения социальных вопросов москвичей (отдых, лечение) и многого другого.

С другой стороны, столица с ее финансовыми возможностями (согласно Закону города Москвы от 2 декабря 2009 г. N 10 "О бюджете города Москвы на 2010 год" прогнозируемый объем доходов бюджета города Москвы утвержден в сумме 1 000 137 103,5 тыс. руб.) может стать локомотивом экономического развития Московской области и помочь ей решить социальные проблемы. Привлекателен экономический потенциал Москвы и для иностранных инвесторов (см. данные о распределении объема иностранных инвестиций, поступивших в нефинансовый сектор экономики города Москвы по состоянию на 2008 г., приведенные ниже).

"Диаграмма. Распределение объема иностранных инвестиций, поступивших в нефтегазовый сектор экономики города Москвы (на 2008 г.)"

Существуют объективные проблемы, которые Москва и Московская область могут эффективно решать только совместно (энергетика, транспорт, экология), однако при этом уровень координации сегодня в решении данных проблем явно имеет резервы для повышения.

В печати отмечалось также, что объединение города и области позволит снять споры о границах, лесозащитной полосе, статусе подмосковных аэропортов, застройке анклавов Москвы (Зеленоград, Щербинка, Молжаниново) в ближнем Подмосковье, урегулировать иные остающиеся нерешенными проблемы.

Упоминалось при этом и необходимость централизованного, в условиях единоначалия, решения вопроса вывода предприятий из Москвы, учитывая, из какой части Московской области ездят на работу на это предприятие. Указывалось также на нежелание столицы расставаться с крупными налогоплательщиками.

Все эти проблемы могут быть решены слиянием обоих указанных регионов в один новый субъект Федерации.

Наконец, сложились предпосылки для признания де-факто того обстоятельства, что Москва и Подмосковье уже являются единым регионом. Многие жители области ездят на работу в столицу (где с них и удерживается подоходный налог), москвичи нередко покупают квартиры в более дешевых районах Подмосковья, зачастую продолжая при этом ездить на работу в столицу, тысячи горожан проводят на своих приусадебных участках не только лето, но и теплую часть весны и осени - а это не может не создавать дополнительной нагрузки на коммунальную и транспортную инфраструктуру Подмосковья.

"Минусы" объединения

В случае объединения города федерального значения Москвы с Московской областью управляемость такого нового субъекта Российской Федерации - действительно серьезный вопрос*(3).

У Московской области огромный собственный потенциал для развития региона, и административная поддержка властей мегаполиса ей ни к чему. Значительный территориальный потенциал (46 тыс. кв. км, или 0,25% территории России) вполне позволяет и самостоятельно строить новые деловые центры, и расширять промышленное производство, и возводить современное и при этом более доступное, чем в столице, жилье, и зоны активного отдыха.

По данным сайта polpred.com, в Московской области производятся сотни видов промышленной продукции - пилотируемые космические аппараты, вагоны метро и электропоездов, тепловозы, лифты, автобусы, оборудование для пищевой промышленности, прокат черных и цветных металлов, строительные материалы, минеральные удобрения, медицинская техника, фотоаппараты, оптические приборы, лекарственные препараты, пищевая продукция, ткани, ковры, фарфоровые и фаянсовые изделия и многое другое.

В Подмосковье - около 6 тыс. крупных и средних предприятий, более 41 тыс. предприятий малого предпринимательства.

Конкурентоспособной продукцией, выпускаемой в Московской области, являются:

производство ядерного топлива для атомных электростанций стран СНГ и Европы;

производство прокатного оборудования; производство магистральных тепловозов;

производство оборудования для атомной, тепловой энергетики, газовой промышленности и нефтехимической промышленности;

производство ракетно-космической техники; разработка и создание космических спутников;

производство криогенного оборудования;

производство высококачественной стали и проката;

вагоны метрополитена.

Научно-технический комплекс Московской области - один из самых крупных среди регионов России. В Московской области действует свыше 40 исследовательских и учебных институтов Российской академии наук: "Объединенный институт ядерных исследований (ОИЯИ)", ФГУП "Летно-исследовательский институт им. М.М. Громова", ОАО "Ракетно-космическая корпорация "Энергия" им. С.П. Королева", ФГУП "НПО машиностроения" и др.

По численности занятых научными исследованиями и разработками Московская область занимает 3-е место в России после г. Москвы и г. Санкт-Петербурга. Направления деятельности научно-технического комплекса охватывают отрасли машиностроения и металлургии, авиационной и ракетно-космической техники, электроники и радиоэлектроники, оборонной промышленности и приборостроения, химии и лесного хозяйства, агропромышленного комплекса и строительной индустрии, экологии и медицины.

В связи с этим немаловажным является еще одно обстоятельство.

Различен менталитет жителей обоих регионов. Не в последнюю очередь, как представляется, такое различие обусловлено различием в ритме жизни жителей мегаполиса (площадь столицы - 1081 кв. км, население Москвы - 10,4703 млн. человек) и населенных пунктов Подмосковья, в числе которых и маленькие рабочие поселки.

Немаловажным является и административно-управленческий вопрос: какими будут объединенные властные структуры нового субъекта Российской Федерации? Очевидно, что общая численность их служащих не может быть просто суммой существующей численности Москвы и Подмосковья, и при упразднении существующих органов (в первую очередь - исполнительной власти) неизбежно встанет вопрос о сокращении их персонала, выплате ему причитающихся при этом пособий и дальнейшем трудоустройстве. При этом столь серьезные изменения в структуре и, следовательно, кадровом составе органов исполнительной власти обоих субъектов Российской Федерации не могут не ухудшить качество государственного управления одновременно и в Москве, и в Московской области. Как представляется, такой "переходный период" может продлиться не один месяц.

Кроме того, упразднение самостоятельных муниципальных образований повлечет ликвидацию, например, целого ряда должностей глав таких образований - и это также вопрос, затрагивающий трудовые и иные социальные права граждан Российской Федерации, замещающих указанные должности.

Кардинально отличается и сама организация местного самоуправления в столице и в Подмосковье. В Москве в целях сохранения единства городского хозяйства в полном соответствии с федеральным законодательством отсутствует городское звено местного самоуправления, имеется разветвленная сеть территориальных органов исполнительной власти (префектуры в административных округах и управы в районах). В Московской области, напротив, достаточно развито местное самоуправление, а исполнительная власть компактна (у областных исполнительных органов государственной власти такие территориальные органы отсутствуют).

О законодательно установленной процедуре объединения субъектов Российской Федерации

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации (далее - заинтересованные субъекты Российской Федерации).

Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. При этом позиция главы государства формируется с учетом мнения Совета Федерации, Государственной Думы и федерального Правительства.

В случае если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов Российской Федерации референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах Российской Федерации может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение. Повторное голосование проводится не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о признании референдума несостоявшимся или о признании его результатов недействительными.

В случае если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Та же процедура применима в целом и в случае возможного объединения города федерального значения Москвы с Московской областью.

Однако до сих пор средствами массовой информации должным образом не освещалась особенность возможного объединения применительно к данному случаю, обусловленная статусом города федерального значения Москвы.

Дело в том, что ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации юридически закреплены, зафиксированы виды субъектов Российской Федерации. Как представляется, сделано это в интересах обеспечения стабильности территориального устройства страны, сохранения упоминаемого во вводной части Конституции исторически сложившегося государственного единства. Процитируем названную конституционную норму:

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области (курсив авт. - В.В.), автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в отличие от автономной области, упомянутой в приведенном конституционном положении в единственном числе, существование в составе Российской Федерации городов федерального значения менее двух исключено. В силу ст. 135 Конституции Российской Федерации положения ст. 5 Конституции, входящей в ее гл. 1 "Основы конституционного строя", не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции, если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. При этом Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

До настоящего времени законодательного акта о Конституционном Собрании не принято.

Следовательно, при условии неуклонного соблюдения органами государственной власти и должностными лицами высшей юридической силы Конституции Российской Федерации и с учетом ее прямого действия город федерального значения Москва как самостоятельный субъект Российской Федерации не может быть упразднен путем его слияния с каким-либо другим субъектом Российской Федерации. Вариант же, когда Москва и при присоединении к ней Московской области с ее лесами, полями, реками и озерами формально остается именно городом федерального значения - выглядит нереальным. Неизбежно встанет вопрос и о судьбе сосредоточенных в Московской области большинства наукоградов Российской Федерации: городских округов Королев, Дубна, Реутов, Фрязино, Пущино. Возможно ли сохранение этих наукоградов в том случае, если Московская область изменит, т.е. потеряет свой нынешний статус?

Таким образом, неуклонное соблюдение Высшего Закона требует (для обеспечения правомерности объединения столицы с Подмосковьем) предварительного образования другого города федерального значения.

Однако, как представляется, на повестке дня такой вопрос не стоит, а п. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" устанавливает, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено только в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации (ущербность такого подхода уже отмечалась в юридической периодике).

В условиях отсутствия законодательно урегулированной процедуры обретения статуса города федерального значения населенным пунктом, пусть даже административным центром, какого-либо субъекта Российской Федерации, имеющим важное геополитическое значение (например, город Калининград одноименной области), сложно себе представить, какой российский регион мог бы претендовать на роль еще одного города федерального значения.

Следовательно, для реализации идеи объединения города федерального значения Москвы с Московской областью (равно как и объединения города Санкт-Петербурга с Ленинградской областью) должные правовые возможности сегодня не созданы.

Пока же органам государственной власти и Москвы, и Подмосковья предстоит продолжить создавать на территориях обоих субъектов Российской Федерации наилучшие условия для реализации прав и свобод человека и гражданина, которые согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации должны определять деятельность названных органов и обеспечиваться правосудием.

Автор надеется, что настоящая статья продолжит дискуссию по рассматриваемому вопросу и позволит выявить и рассмотреть иные экономические и правовые проблемы объединения города федерального значения Москвы и Московской области.

Список литературы

1. Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - N 8.

2. Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 10.

3. Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. - 2005. - N 11.

В.Ю. Варламов,

консультант Отдела правового обеспечения деятельности

Министерства Минэкономики Московской области,

действительный государственный советник Российской

Федерации 3 класса, специалист по конституционному праву

"Право и экономика", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. - 2003. - 25 декабря. Здесь и далее указаны первоначальные источники официального опубликования соответствующих нормативных правовых актов.

*(2)  В настоящее время процедура утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации, отнесенная п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации, урегулирована лишь гл. 18 и 18.1 Регламента названной Палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Парламентская газета. - 2002. - 19 февраля). Полагаем, однако, что Совет Федерации наделен Конституцией Российской Федерации полномочиями лишь принимать решение об утверждении изменения границ между российскими регионами, а сам порядок такого изменения в силу конституционной значимости данного вопроса требует принятия специального федерального конституционного закона.

*(3) Новые известия. - 2006. - 29 мая.