Принципы подготовки и реализации актов прокурорского реагирования (М.В. Бызова, "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2009 г.)

Принципы подготовки и реализации актов прокурорского реагирования

На основе анализа законодательства, литературы по прокурорскому надзору дано понятие актов прокурорского реагирования и принципов, определяющих подготовку и реализацию названных актов.

Законодатель в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет прокурора правом на внесение ряда актов прокурорского реагирования, но не раскрывает их понятие, признаки, нечетко определяет основания, порядок внесения и процедуру их рассмотрения. Ни в законодательстве, ни в литературе не обозначены принципы подготовки и реализации таких актов. Под актом прокурорского реагирования понимается письменный документ уполномоченного должностного лица органов прокуратуры, указывающий на совершенное или готовящееся нарушение закона, причины и способствующие ему условия, виновных лиц, адресованный органу или должностному лицу, уполномоченному на устранение допущенных нарушений закона или решение вопроса об ответственности виновного лица, являющийся обязательным к рассмотрению, имеющий пресекательный, а также превентивный характер, преследующий цель восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Применительно к необходимым характеристикам актов прокурорского реагирования употребляются такие термины, как актуальность, конкретность, юридическая и стилистическая грамотность*(1). Некоторые авторы отмечают, что прокурорское реагирование должно быть по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным*(2). Указывается также на необходимость следить за грамотностью, точностью формулировок, общей и юридической культурой документа*(3). Данные понятия позволяют выделить принципы, определяющие подготовку и реализацию актов прокурорского реагирования*(4).

Главный принцип актов прокурорского реагирования - принцип законности. Целесообразно выделить два его аспекта: внешний и внутренний. Внешний заключается в том, что прокурор реализует свои полномочия только посредством законодательно закрепленных актов реагирования. Он имеет право вносить лишь те акты, которые регламентированы правовыми нормами (например, протест на противоречащий закону правовой акт, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и др.). Не установленные законодателем акты реагирования не имеют права на существование в прокурорской практике. Внутренний аспект касается оснований внесения актов прокурорского реагирования. К ним относится ряд позиций. Во-первых, наличие сведений о совершенном или готовящемся нарушении закона, о причинах и способствующих правонарушениям условиях (сведения должны быть объективными, полными, достоверными, подтвержденными материалами прокурорской проверки, удостоверяющими факт нарушения закона, причины и условия, способствующие ему, размер и масштабы причиненного ущерба). Во-вторых, наличие соответствующих полномочий у должностного лица органа прокуратуры на внесение акта реагирования. При решении вопроса о внесении актов реагирования важно соблюдение компетенции органа прокуратуры.

Второй по значимости принцип актов прокурорского реагирования - принцип адекватности: избираемый и планируемый к применению акт реагирования должен соответствовать специфике исследуемых отношений, характеру выявленных нарушений. Например, если органом местного самоуправления принят правовой акт, не соответствующий требованиям федерального закона, то прокурор или его заместитель должен принести протест на противоречащий закону правовой акт. Немыслимо в данном случае применение такого акта, как представление об устранении нарушений закона. Но если имеет место принятие органом местного самоуправления ряда нормативных актов, регулирующих однородные правоотношения и противоречащих законодательству РФ, то целесообразно внесение именно представления об устранении нарушений закона.

Принцип убедительности означает, что изложенные в средствах прокурорского реагирования факты, оценки должны быть неопровержимы для адресата*(5). Принцип убедительности в деятельности прокуроров обеспечивается четырьмя факторами: аргументацией, юридической грамотностью, знанием языка и надлежащим техническим оформлением акта*(6).

Аргументация - интеллектуально-речевая деятельность, заключающаяся в приведении доводов для подтверждения или опровержения какого-либо мнения, усиления или ослабления чьих-либо убеждений, в изменении позиции другой стороны*(7). Она рассматривается в двух формах: юридической (изложение нарушенных норм) и фактической (указание самих фактов нарушения законности, которые достоверно установлены). Обе формы аргументации заключаются в полном, всестороннем указании фактов нарушений закона, причин и способствующих им условий, размеров и масштабов причиненного ущерба, в изложении требований закона, нарушение которых выявлено прокуратурой и послужило основанием прокурорского реагирования.

Требование юридической грамотности документа означает надлежащую правовую квалификацию правонарушения, действий поднадзорных и неподнадзорных субъектов, надлежащее толкование нарушенных норм права. Требование грамотности как одно из проявлений убедительности состоит в том, что акт прокурорского реагирования должен соответствовать требованиям государственного языка, отвечать нормам орфографии, пунктуации, морфологии и других языковых разделов. Он должен быть стилистически грамотным, лаконичным. Не всегда оправданно применение длинных, пунктуационно загруженных предложений. Простота изложения и доходчивость текста исключают возможность различного толкования акта прокурорского реагирования и ведут к уяснению его буквального смысла.

Принцип срочности подразумевает, что акт прокурорского реагирования должен направляться адресату в определенные сроки. Срочность подразделяется на нормативную и необходимую. Принцип нормативной срочности применим тогда, когда вносятся акты, сроки внесения которых законодательно установлены (например, согласно ст. 356 УПК РФ апелляционное и кассационное представление прокурора может быть подано на приговор суда в течение 10 суток со дня его провозглашения). Принципом необходимой срочности следует руководствоваться при направлении актов, для которых законодательно не установлены сроки их внесения. Большое значение в данном случае имеет оперативность действий самого прокурора.

Принцип превентивности означает, что каждый акт прокурорского реагирования несет в себе заряд профилактики правонарушений. Превенцию нарушений закона следует рассматривать в двух аспектах: как частную профилактику путем непосредственного воздействия на правонарушителя (например, привлечения его к дисциплинарной, административной и иной ответственности) и как общую профилактику (путем информирования населения о выявленных нарушениях закона и принятых мерах по отношению к правонарушителям).

Важный принцип актов прокурорского реагирования - неизбежность восстановления законности. Он означает, что прокурорский работник, информированный об оставлении акта реагирования без удовлетворения, продолжает работу в направлении восстановления законности, применяя иные средства реагирования, в том числе право на обращение в суд. Процесс прокурорского реагирования должен быть целенаправленным и непрерывным. Отклоненные акты прокурора не должны оставаться документальным подтверждением попытки восстановить законность, они являются промежуточным этапом на пути к достижению намеченной цели. Справедливо отмечено, что "реагирование, требование прокурора необходимо повторять до полного устранения нарушений. При этом прокурор должен переходить от "щадящих" форм (представление, протест) к более жестким (обращение в суд), а также использовать возможности вышестоящих прокуроров"*(8).

Так, при оставлении принесенного прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт без удовлетворения необходимо обращаться в суд с соответствующим заявлением для признания акта таковым в судебном порядке.

Если оставлено без удовлетворения представление об устранении нарушений закона, то прокурор обращается в суд с заявлением и просит признать представление законным и обязать поднадзорного субъекта исполнить его. При вынесении в таком случае судебного решения прокурор вправе в отношении адресата представления применить меры государственного принуждения, возбудив дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ: за неисполнение законных требований прокурора.

Если без удовлетворения оставляется исковое заявление прокурора, прокурор обжалует такое судебное решение в апелляционном, кассационном или надзорном порядке путем внесения соответствующего представления, в арбитражном процессе - путем внесения апелляционной, кассационной жалобы или надзорного представления. Невозможно переоценить значение принципа неизбежности восстановления законности как одного из основных в подготовке и реализации актов прокурорского реагирования, направленного на бескомпромиссное фактическое восстановление законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Необходимо выделить принцип опосредованности актов прокурорского реагирования. Он характерен для актов реагирования, применяемых прокурором при реализации надзорной функции и функции содействия судопроизводству*(9). Выделение данного принципа обусловлено присущим определенным актам реагирования опосредованным порядком восстановления законности. К ним относятся акты реагирования, реализуемые в сфере так называемого общего надзора, в сфере участия прокурора в рассмотрении дел судами (протест, представление об устранении нарушений закона, предостережение о недопустимости нарушений закона, апелляционные, кассационные представления и т.д.). Прокурор вносит опосредованные акты реагирования, в которых требует восстановления законности, но самостоятельно восстановить законность не вправе в силу отсутствия соответствующих полномочий. Субъекты, в адрес которых вносятся опосредованные акты, самостоятельны и независимы в решении вопроса об их удовлетворении или отклонении. Опосредованные акты реагирования обязательны для рассмотрения, но не для исполнения субъектами, что обусловливает необходимость особо тщательной их подготовки и убедительности.

М.В. Бызова,

аспирант УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2009 г.

---------------------------------------------------------------------------------------

*(1) Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб. М., 2006. С. 207.

*(2) Прокурорский надзор: учеб. / под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 161.

*(3) Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел / под ред. А.Н. Кондалова. Пермь, 2005. С. 85.

*(4) О принципах прокурорского надзора см., например: Шобухин В.Ю. О некоторых принципах организации и деятельности российской прокуратуры // Рос. юрид. журн. 2008. N 5. С. 144-150.

*(5) Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права. Екатеринбург, 2007. С. 109.

*(6) Там же. С. 110.

*(7) Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. С. 91.

*(8) Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2002. С. 141.

*(9) Ергашев Е.Р. Указ. соч. С. 182.