О совершенствовании законодательства об обращениях граждан (С.Г. Соловьев, И.Е. Попов, "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2010 г.)

О совершенствовании законодательства об обращениях граждан

Проведен анализ обращений граждан в органы власти. Выявлены существенные недостатки законодательства об обращениях граждан, предложены конкретные рекомендации по его совершенствованию.

Право граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления - главная составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства, видящего защиту прав и свобод каждого гражданина своей первостепенной задачей. Как известно, важными элементами правового государства и гражданского общества являются открытое общение граждан и органов власти, а также способность граждан влиять на принимаемые публично-властные решения. Формами такого общения и выступают обращения граждан и реакция на них органов власти.

Исходя из этого можно утверждать, что обращения отражают, с одной стороны, социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство порядка организации рассмотрения обращений, пробелы в законодательстве, в том числе связанные с мировым финансовым кризисом. Отсюда следует, что обращения граждан выступают существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства*(1).

Конституция РФ гарантирует право населения обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина Российской Федерации: он может обратиться в любой орган публичной власти, к любому должностному лицу, по любому значимому для него вопросу. Этому праву корреспондирует обязанность перечисленных органов, их руководителей и должностных лиц принимать, регистрировать, рассматривать обращения граждан и давать на них своевременные ответы*(2).

Почти полвека, до 2006 г., основным правовым актом, регулирующим рассмотрение обращений граждан, был указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"*(3), который в дальнейшем подвергался незначительной переработке*(4). Со вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(5) (далее - ФЗ об обращениях) создана новая нормативная база, призванная повысить эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле над деятельностью государственного аппарата.

ФЗ об обращениях вобрал основные положения указа от 12 апреля 1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право: предоставлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании (ч. 1 ст. 5); знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права и законные интересы других лиц и если в них нет сведений, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 2 ст. 5); получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (ч. 3 ст. 5); обращаться с жалобой на принятое по обращению решение (ч. 4 ст. 5); обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (ч. 5 ст. 5); получать уведомления о переадресации обращения (ч. 5 ст. 10)*(6).

При рассмотрении обращений граждан не допускается разглашение сведений, содержащихся в них, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина. Содержание личного обращения заносится в карточку устного приема, если оно не требует дополнительной проверки, с согласия гражданина ответ на устное обращение дается в устной форме, а в остальных случаях - в письменной (ч. 3 ст. 13). ФЗ об обращениях предусмотрены возмещение причиненных убытков и взыскание расходов при рассмотрении обращения. Так, гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных ему незаконным действием, по решению суда. Если в обращении были указаны заведомо ложные сведения, расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с автора обращения. Также при подаче обращений граждане могут не указывать адрес местожительства, а ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо отправить ответ на обращение.

Следует отметить, что в ФЗ об обращениях до сих пор не было внесено изменений или дополнений, несмотря на то что некоторые его положения содержат нормы, ухудшающие положение граждан по сравнению с указом от 12 апреля 1968 г., и требуют дополнительного рассмотрения и переработки. Например, существенно сужена сфера публичных обращений. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то в ФЗ об обращениях обращение - это предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу*(7).

Вместе с тем законы отдельных субъектов РФ к числу адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления.

Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, которое сформулировано предельно широко (о порядке рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают отношения по поводу обращений граждан в органы власти.

В ФЗ об обращениях отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона, других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет*(8). Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем не устанавливают четкого регламента рассмотрения обращений граждан.

Следующим немаловажным изменением, внесенным ФЗ об обращениях, является увеличение срока рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 суток с момента регистрации обращения гражданина, в то время как действовавшее ранее законодательство предусматривало кроме возможности безотлагательного решения вопроса максимальный срок рассмотрения обращения не более 15 суток, если оно не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки рассмотрения обращений увеличились не в пользу заявителя.

Необходимо также отметить, что ФЗ об обращениях, как и указ от 12 апреля 1968 г., в качестве видов обращений граждан закрепляет лишь предложения, заявления и жалобы, давая им определения, но не устанавливая предельного срока их подачи. Так, в соответствии со ст. 4 ФЗ об обращениях:

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Здесь следует подчеркнуть, что в определении заявлений в качестве их адресатов - физических лиц упомянуты только должностные лица. Вместе с тем недостатки в работе и критика могут касаться не только этой категории субъектов права, но и государственных и муниципальных служащих, которые не упомянуты. Дело в том, что должностное лицо может быть как государственным, так и муниципальным служащим, но не каждый государственный, муниципальный служащий имеет статус должностного лица. Такое определение должностного лица дается в п. 5 ст. 4 ФЗ об обращениях*(9). Согласно данному Закону должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Это не соответствует определению должностного лица в других законодательных актах (например, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ к должностным лицам отнесены также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации). Следовательно, понятие должностного лица, данное в ФЗ об обращениях, не универсально.

Достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком рассмотрения отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением ответа на определенную группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 ФЗ об обращениях ответ на обращение не дается в случае, если его текст не поддается прочтению. Об этом решении гражданин уведомляется, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь здесь идет о письменном обращении, текст которого не виден, слова не различимы, в том числе если текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.

Однако ФЗ об обращениях не регламентирует случаи, когда текст обращения может быть прочтен, но лишен смысла (логики), т.е. не поддается толкованию, что зачастую свидетельствует о болезненном состоянии заявителя. Такие случаи не редки на практике. Представляется, что следовало бы уведомить обратившегося о невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа вопроса*(10).

Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Однако уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что у должностных лиц и заявителей нередко будут различные точки зрения на то, что выступает существом вопроса в каждом конкретном случае*(11).

Как известно, содержание любого правового института, в том числе института обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ярко проявляется в его принципах - наиболее общих положениях, началах, определяющих самые важные черты, качественные свойства правовой регламентации права гражданина на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В ФЗ об обращениях нет статьи, посвященной принципам рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Положение его ч. 2 ст. 2 о том, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением явно недопустимо. К числу принципов, пронизывающих содержание и порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести следующие:

1) принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

2) принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер;

3) принцип равноправия, состоящий в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;

4) принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и следует устанавливать гарантии безопасности граждан-инициаторов обращения;

5) принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

6) принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении;

7) принципы законности, объективности, всесторонности, своевременности рассмотрения обращений и пр.

На основе анализа законодательства, регулирующего отношения, связанные с реализацией гражданами права на обращения в органы власти, можно прийти к некоторым выводам.

1. До принятия ФЗ об обращениях сроки рассмотрения письменных обращений граждан в органах власти не могли превышать 15 дней. С вступлением в силу нового Закона период рассмотрения обращений увеличился до 30 дней. Очевидно, что здесь имеет место ухудшение положения граждан.

В связи с этим целесообразно внести изменения в ч. 1 ст. 12 ФЗ об обращениях и изложить ее в следующей редакции: "Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 15 дней со дня регистрации письменного обращения". Данная норма существенно ускорит процедуру рассмотрения обращений граждан в органах власти и позволит максимально оптимизировать взаимоотношения власти и общества.

2. Согласно ФЗ об обращениях граждане не могут обращаться никуда кроме как в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам, так как перечень адресатов обращений, указанный в ч. 1 ст. 2 ФЗ об обращениях, дан исчерпывающе. Однако нельзя исключать необходимости обращений граждан на различные предприятия, в учреждения и организации по интересующим их вопросам. Это означает, что необходимо расширить сферу применения данного Закона в части перечня адресатов подачи обращений: "Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие объединения, а также должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится решение интересующих граждан вопросов".

3. В ФЗ об обращениях не регламентированы вопросы, связанные с рассмотрением коллективных обращений граждан; отсутствует правило для органов власти в отношении подготовки обобщений по предложениям граждан, в том числе в области нормативного регулирования; отсутствуют положения о том, когда обращение можно считать разрешенным и какими критериями следует при этом руководствоваться; не предусмотрен порядок рассмотрения отдельных видов обращений. Все эти недоработки ФЗ об обращениях требуют устранения.

С.Г. Соловьев,

доктор юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой конституционного,

административного и муниципального права

Южно-Уральского государственного университета (Миасс)

И.Е. Попов,

адъюнкт Челябинского юридического

института МВД России (Челябинск)

"Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2010 г.

-----------------------------------------------------------

*(1) Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 7. С. 37.

*(2) Зубарев С.М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата: новые законодательные гарантии // Человек и закон. 2007. N 9. С. 75.

*(3) Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст. 144.

*(4) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. N 1662-Х // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 11. Ст. 192; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. N 8422-ХI // Там же. 1988. N 6. Ст. 94.

*(5) СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

*(6) Кузнецова Т.В. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"// Делопроизводство. 2006. N 3. С. 4-5. 

*(7) Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5. С. 11. 

*(8) Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 21. 

*(9) Нудненко Л.А. , Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5. 

*(10) Аргунова Ю. Указ. соч. С. 23. 

*(11) Головацкая М. В. Указ. соч.