Конституционные социально-экономические права человека и гражданина: Россия и зарубежные страны (В.Е. Чиркин, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2010 г.)

Конституционные социально-экономические права человека и гражданина: Россия и зарубежные страны

Среди различных классификаций конституционных прав человека и гражданина принято выделять группу прав, называемых экономическими, социальными и культурными правами*(1). Перечень этих прав в конституциях мира и в российской Конституции довольно объемен, о них говорится и в международных документах (например, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., в Европейской (пересмотренной) социальной хартии 1996 г. и др.). В данной статье сказано только о правах в области экономики; социальные права, например право на пенсию или на образование, мы пока что оставляем в стороне, хотя любая классификация в определенной степени условна*(2). В данном случае тоже многие рассматриваемые ниже экономические права (например, право на труд) одновременно имеют социальное значение. В статье речь идет лишь об основных (конституционных) экономических правах, ибо различных прав экономического характера у человека возникает много, например когда он просто покупает продукты в магазине или сдает свое пальто на хранение в гардероб. Рассматриваемые ниже права имеют не частное, а очень важное социальное, общественное значение. Поэтому мы назвали их в заголовке статьи "социально-экономическими".

Обычно формулировки конституций о социально-экономических правах содержат слово "каждый". С этого слова начинаются соответствующие статьи и в Конституции РФ: каждый имеет право, каждый вправе и т.д. Это значит, что такие права предоставляются не только гражданам Российской Федерации (в отличие от многих политических прав), но также иностранцам и лицам без гражданства. В России, как и во многих других странах, иностранцы имеют собственность (включая предприятия и землю, но не сельскохозяйственную), занимаются предпринимательской деятельностью, работают, имеют право на пенсию и т.д.

Первым социально-экономическим правом, которое было включено в конституции в связи с победой буржуазных революций в Европе и Северной Америке в ХIХ в. (тогда же появились и сами первые конституции), являлось право частной собственности. Частная собственность провозглашалась священной и неприкосновенной. Некоторые другие права социально-экономического характера упомянуты в Политической конституции Мексики 1917 г., в Веймарской конституции Германии 1919 г., но в развернутом виде впервые появились в советских конституциях (частично в Конституции РСФСР 1918 г., а в современном объеме - в Конституции СССР 1936 г.) и лишь потом в результате требований широких слоев населения - в основных законах иных стран*(3).

Советские конституции в этом отношении оказали значительное влияние на основные законы других стран, хотя и в настоящее время в странах с англосаксонской системой права в силу ее особенностей по отношению к социально-экономическим правам проявляется определенная настороженность.

В этих странах часто считают, что подлинными субъективными правами человека являются те, которые можно защитить путем прямого иска в суд, но, например, никакой суд не даст безработному работу, если он обратится туда, ссылаясь на конституционное право на труд. Правда, в 1998 г. Великобритания приняла закон о правах человека (до этого таких конституционных актов в Великобритании не было)*(4), но он в своей основе является копией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод для всех 1950 г.; там говорится об отдельных социальных правах, но о социально-экономических правах там не упоминается (в том числе и о праве на труд; говорится лишь о запрещении принудительного труда). В конституциях США, Канады или Австралии тоже нет положений о социально-экономических правах. Сказанное не означает, что в этих странах государство не принимает мер по социальной защите человека. Действует множество различных законов о минимуме заработной платы, прожиточном минимуме, продолжительности рабочего времени, об отпусках и т.д. В США такие положения есть также в конституциях штатов, а уровень жизни в этих странах намного выше, чем во многих государствах, в конституциях которых есть обширные положения о социально-экономических правах (по данным экспертов ООН, в 2009 г. Австралия находилась на 2-м месте в мире по индексу развития человеческого потенциала среди 182 стран, по которым ООН ведет статистику, Канада - на 4-м, США - на 13-м, Великобритания - на 21-м; Россия находилась на 71-м, Китай - на 92-м*(5)). Тем не менее отсутствие конституционного закрепления социально-экономических прав - недостаток таких конституций.

В конституциях многих других стран социально-экономические права включены в разделы о директивных принципах политики государства и тоже рассматриваются не как субъективное право, защищаемое судом, а лишь как ориентир для деятельности правительства (Испания, Индия, Нигерия, Филиппины и др.). В Конституции РФ социально-экономические права перечислены в особой главе о правах человека и гражданина (гл. 2) на уровне международных стандартов и дополнены некоторыми положениями в соответствии с традициями российского права. В целом соответствующие формулировки в связи с закреплением некоторых прав в Конституции РФ являются более полными по сравнению с международной практикой.

Важнейшим социально-экономическим правом является право собственности (не только частной). В зарубежных конституциях нередко говорится о праве собственности и ее наследовании. В Конституции РФ это отдельные положения, но в одной и той же статье (ч. 1 и 4 ст. 35). Право на какую-либо собственность, хотя бы на незначительные предметы домашнего обихода, изделия, предметы окружающей среды, украшения, одежду или ее элементы, имеют все люди, даже те, которые в джунглях или на затерянных в океане островах ведут первобытный образ жизни. В конституциях речь идет о праве собственности, которое защищается законом, о ее видах. Крупную частную собственность, связанную с применением посторонней рабочей силы (в марксизме она обычно называется "частной собственностью на средства производства"), имеют и, по крайней мере, в исторически обозримый период могут иметь далеко не все члены общества. Большая часть членов общества ее лишена и вынуждена работать по найму у государства, у "коллективных собственников" (например, акционерных обществ) или у индивидуальных предпринимателей (некоторые лица сами являются индивидуальными предпринимателями без наемной рабочей силы). В марксизме-ленинизме такое положение называется эксплуатацией трудящихся и в качестве решения вопроса предлагается полная ликвидация частной собственности и всеобщее огосударствление экономики, что и было осуществлено в условиях тоталитарного социализма в СССР (в некоторых зарубежных социалистических странах небольшие частные предприятия и собственность на землю сохранялись). Всеобщее огосударствление, ликвидация конкуренции, частной инициативы, мелкого и среднего предпринимательства, крестьянства, личной заинтересованности привели к стагнации экономики, а затем и к крушению системы тоталитарного социализма.

Во многих конституциях зарубежных стран говорится нередко о двух видах собственности - публичной и частной; в других конституциях, как и в российской, сказано о частной, государственной и муниципальной собственности, говорится также и об их равной защите. Положение о равной защите (ст. 8 Конституции РФ) в условиях России имеет исключительное значение, ибо высшей формой собственности при советском строе считалась социалистическая собственность, а среди ее двух форм - государственной и кооперативно-колхозной - приоритет имела первая. Законодательно допускалась также личная собственность граждан на предметы потребления, обихода. Как считалось иногда в науке, допускалась также мелкая трудовая частная собственность (например, собственность колхозного двора или частные фотостудии, парикмахерские). Частная собственность в соответствии с положениями первых советских конституций подлежала ликвидации; в последующих конституциях она не упоминалась и считалась запрещенной.

На практике из конституционных положений о высших и низших формах собственности в различных отраслях права было сделано много юридических выводов, непосредственно относящихся к жизни граждан. В частности, за преступления в отношении государственной собственности закон устанавливал повышенную ответственность по сравнению с ответственностью за такое же преступление и такой же размер ущерба в отношении личной собственности граждан.

Определенные положения о неравенстве форм собственности теперь существуют лишь в некоторых основных низамах стран мусульманского фундаментализма*(6). В ст. 17 Основного низама Саудовской Аравии 1992 г. священной названа не частная, а публичная собственность, которая рассматривается как достояние "уммы" (мусульманского сообщества). В таких странах нет частных компаний по добыче нефти и газа, они государственные, а частные компании допускаются только к обслуживанию скважин. В России ситуация иная и не вполне ясная. Недра земли - собственность государства, т.е. в конечном счете собственность многонационального российского народа - сообщества в границах государства, но, будучи поднятой на поверхность, нефть становится частной собственностью, продается собственниками, а государство получает лишь определенные налоги.

Это относится не только к углеводородному сырью. В 2010 г. бывший губернатор Чукотки Р. Абрамович, живущий в Великобритании (жители Чукотки - 68,9 тыс. человек - были им очень довольны, поскольку он предпринимал определенные меры для развития этого автономного округа; миллиардер мог затратить для такого числа жителей совсем немного средств, а власть уговаривала его остаться губернатором на новый срок), договорился с канадской золотодобывающей корпорацией о продаже ей двух месторождений золота на Чукотке. Руду будут перерабатывать на предприятии, которое принадлежит канадской компании. Сделка не совсем завершена: одно из месторождений относится к предприятиям стратегического назначения, и федеральные органы государственной власти должны подтвердить право канадской компании владеть им*(7). В отношении другого месторождения, видимо, и такого ограничения нет.

Все это свидетельствует о недостаточной ясности решения вопросов собственности на природные ресурсы страны в законодательстве России, в частности в Конституции. Часть 2 ст. 36 содержит, казалось бы, некоторую оговорку. Она устанавливает свободное распоряжение землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (и только!)*(8), но часть 2 ст. 9 Конституции РФ (а эта статья находится в главе об основах конституционного строя) содержит очень широкое положение: "Земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Каких-либо ограничений в этой статье нет. Так что за Р. Абрамовичем могут последовать и другие факты продаж природных ресурсов олигархами. Что они еще продадут?

Собственность граждан, находящаяся в банках (денежные вклады населения) теперь во всех странах, в том числе в России, защищены законодательством в случае краха банков, но крупные вклады могут быть возвращены не везде полностью. Во Франции может быть полностью выдан вклад до 80 тыс. евро, в Японии - в 1,5 млн. иен, в США - в 100 тыс. долл., а остальное - частично и в течение многих лет. В России с 1 октября 2008 г. гарантируется 100%-ный возврат банковского вклада граждан до 700 тыс. руб. (98% всех вкладов).

В зарубежных конституциях теперь нет положений о священной и неприкосновенной частной собственности. Начиная с Веймарской конституции Германии 1919 г. в них все шире включаются положения о социальной функции частной собственности: собственность обязывает, она должна служить не только собственнику, но и благу общества (Бразилия, Германия, Италия, Португалия, Украина и др.). В некоторых странах установлены ограничения размеров частной собственности на землю, в отдельных государствах, совсем не социалистических (например, в Израиле или Нидерландах), вся земля объявлена собственностью государства. В некоторые конституции стран мира (в Азии, Латинской Америке) теперь включены положения (или приняты специальные законы) об аграрной реформе - об изъятии земли сверх определенного размера у собственников и о распределении ее между безземельными и малоземельными крестьянами и сельскохозяйственными рабочими за плату в рассрочку (такие реформы проводились после Второй мировой войны в Европе и Азии, например в Японии; периодически, хотя и робко они приводятся в настоящее время в некоторых странах Латинской Америки).

Конституции многих стран теперь допускают также национализацию частной собственности (предприятий, банков и др.), что впервые было осуществлено в Советской России и подвергалось тогда острейшему осуждению со стороны Запада. В настоящее время национализация частной собственности проводилась и проводится время от времени в некоторых странах наряду с приватизацией (т.е. продажей государственной и муниципальной собственности частным собственникам - физическим и юридическим лицам). Между прочим, умелое сочетание национализации-приватизации и обратно приносило некоторым государствам большой доход в бюджет (например, в Великобритании или даже в Боливии было получено в десять раз больше, чем получила Россия от приватизации советских предприятий; Россия же получила примерно столько, сколько в год тратят наши туристы за рубежом).

В Конституции РФ говорится, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться, распоряжаться ею как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), а лишение имущества может быть произведено только судом (поэтому, например, изъятие на таможне недозволенных к ввозу или вывозу предметов - это еще не лишение собственности). В ст. 35 Конституции РФ кратко говорится также о возможности "принудительного отчуждения" имущества для государственных и общественных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения.

Законы о национализации в новой России не принимались, а условия национализации в ст. 35 названы не полностью. Национализация может быть осуществлена только законом парламента (а не иным правовым актом). Она должна иметь отраслевой характер (т.е. в отношении определенной группы объектов), а не использоваться как кара определенному собственнику (вопросы кары решает суд), и все споры о размерах возмещения могут решаться только судом (при советском строе иногда для общественных нужд, например для строительства дорог, сносились определенные постройки граждан, но вопросы возмещения на практике решали исполнительные органы государственной власти).

Некоторые объекты не могут находиться в частной собственности граждан. По классическому мусульманскому праву это четыре стихии: огонь, земля, вода, воздух (на деле земля и вода (например, некоторые оазисы) в таких странах давно стали частной собственностью). В других правовых системах к изъятиям из сферы частной собственности относятся более конкретные предметы, например яды, определенное оружие (они не могут быть предметом свободного гражданского оборота), а также другие объекты, отнесенные конституцией к исключительной государственной собственности.

Публичная собственность - это, как правило, государственная и муниципальная собственность. Конституция РФ говорит о возможности иных форм собственности (наряду с частной и другими названными формами). Это может быть собственность общественных объединений, собственность религиозных организаций. Вопрос об отнесении этих форм к публичной или частной собственности не имеет однозначного решения.

В конституции стран мира постепенно стали входить положения об исключительных объектах государственной собственности. В принципе, какая-то собственность государству принадлежала всегда (в монархиях она ассоциировалась с личностью монарха, государственная значила королевская, царская; затем эти понятия разошлись. В Великобритании, например, существует и государственная собственность, и коронная собственность, хотя последняя не считается личной собственностью монарха). Государству издавна принадлежали участки земли, крепости, военные арсеналы, порты, хотя не все из таких объектов были исключительной государственной собственностью.

Понятие исключительной государственной собственности было впервые введено советскими конституциями. Конституция СССР 1936 г. включала длинный перечень таких объектов. К ним относилась вся земля, леса, воды, шахты, рудники, фабрики и заводы и т.д. По существу, все крупные объекты народного хозяйства объявлялись государственными, они не могли принадлежать каким-либо лицам или объединениям. Соответствующие статьи не были достаточно точными (например, колхозы имели свои предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции), затем Конституция 1977 г. внесла определенные уточнения.

В настоящее время Конституция РФ не содержит перечня исключительных объектов государственной собственности (что вряд ли верно), но размеры государственной собственности в России по-прежнему очень велики (эксперты говорят о 40, 50 и даже 60% всей экономики), а среднее и мелкое предпринимательство, которое быстрее адаптируется к запросам рынка и к инновациям, не развито. Земля и природные ресурсы в России теперь не являются исключительной собственностью государства, но их правовое положение урегулировано Конституцией РФ нечетко. О земле и природных ресурсах невнятно сказано, что они используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (в Конституции слово "народы" употребляется и в другом смысле), и вместе с тем что земля и природные ресурсы, как говорилось, могут находиться в частной собственности без каких-либо ограничений.

В некоторых зарубежных конституциях подход советских конституций был использован, и исключительные объекты государственной собственности названы, но перечень их очень небольшой. В сохранившихся странах тоталитарного социализма и некоторых других единичных странах это земля и некоторые другие объекты, в Мексике - нефтяные, газовые, подземные богатства, морские пляжи в Испании, прибрежная пляжная полоса, подземные богатства, республиканские дороги, воды, леса и парки, имеющие национальное значение, природные и археологические резерваты - в Болгарии и т.д. Такой широкой формулировки, как в Конституции РФ, когда все природные богатства могут быть частной собственностью, в конституциях стран мира нет.

К тому же для России характерна расточительность природных богатств и в производственной деятельности, и в бытовой жизни граждан. Так, среднестатистический россиянин потребляет электроэнергии в пять раз больше, а воды в три раза больше, чем западноевропеец (велики, конечно, и потери из-за дырявых труб, утечек электроэнергии, воровства, но ясно, что разумно экономить мы не привыкли, считаем, что у нас всего много). Затраты энергии на единицу одинаковых изделий в промышленности России вдвое больше, чем в США и намного выше, чем в Германии (по некоторым изделиям в десятки раз)*(9).

В муниципальной собственности находятся объекты местного значения, в том числе участки земли, местные дороги, предприятия. Вместе с тем в некоторых странах муниципальная собственность может находиться на праве публичной собственности, ее нельзя продать в частную собственность (например, муниципальный мост через речку или муниципальная дорога), и на праве частной собственности, которой можно распорядиться (например, муниципальная пекарня). Видимо, имущество государства или субъекта федерации также может находиться на праве публичной собственности и на праве частной собственности (вряд ли атомную станцию можно приватизировать или продать, хотя есть, например, частные железные дороги). Эти вопросы ни в зарубежной, ни тем более в российской науке детально не разработаны.

Некоторые конституции содержат положения об интеллектуальной собственности, связанной с творческим трудом человека (например, авторские права). Речь идет о нематериальной собственности (на имя, неприкосновенность произведения, изобретения) и о праве извлекать доходы из авторства. Такие положения могут быть в конституциях, а могут содержаться в других законах.

С правом собственности связано право ее наследования. Порядок наследования по закону или завещанию регулируется гражданским правом. Наследники одинаковой степени родства получают обычно равные доли наследства (есть еще обязательная доля), но в странах мусульманского фундаментализма при наследовании существует дискриминация по половому (гендерному) признаку: сестра получает только половину того, что получает брат. Другие женщины-наследницы находятся в таком же положении.

Конституции почти всех стран мира (в том числе также конституции стран тоталитарного социализма после отдельных поправок в последние годы) содержат положения о праве на предпринимательскую деятельность, о свободной хозяйственной инициативе. Это право заниматься любой деятельностью, приносящей доход, если такая деятельность не запрещена законом (может быть запрещено, например, производство ядов). Предприниматель ведет дело на свой риск и ответственность, устанавливает цены на свою продукцию, если они не установлены государством (например, в России с 2010 г. предельные цены приблизительно на 5,5 тыс. лекарств из важнейших 15 тыс. и, напротив, минимальная цена на водку (89 руб. за 0,5 л) установлены государством).

Статья 34 Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Такая деятельность может осуществляться как индивидуально, так и коллективно. Для занятия частной предпринимательской деятельностью в некоторых сферах экономики, обслуживания, культуры в соответствии с Федеральным законом 2001 г. необходима лицензия - документ от соответствующего органа исполнительной власти о соответствующем виде (видах) предпринимательской деятельности - и регистрация в качестве юридического лица в налоговых органах (государственные и муниципальные предприятия создаются иначе - на основании приказа, решения соответствующих органов, но лицензия и регистрация многим из них тоже необходимы).

Регистрация частной предпринимательской деятельности с 2009 г. имеет уведомительный характер, но за лицензию взимается плата (разная в зависимости от субъекта Федерации) и необходимо значительное время для сбора различных справок. Выборочная статистика свидетельствует, что в 2009 г. для начала бизнеса в Санкт-Петербурге нужно было затратить в среднем 29 дней, совершить 11 процедур и затратить 4900 руб. (это официальные расходы, неофициальные не учитывались, а, думается, они во много раз превышают эту сумму). В Москве требовалось 30 дней, 9 процедур и 6200 руб., в Казани - 34 дня, 13 процедур и 3000 руб., в Воронеже - 24 дня, 14 процедур и 4150 руб.*(10)

Лицензия выдается федеральными органами исполнительной власти (органами служб и агентств на местах) на пять лет. Отказ в выдаче лицензии, отзыв лицензии, отказ в регистрации для получения прав юридического лица могут быть обжалованы в суд. Лицензия нужна не для всех видов деятельности, их перечень сокращен (это приблизительно 100 видов деятельности). Для индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица и без кассовых аппаратов лицензии не требуется, достаточно регистрации в налоговых органах или в органах соответствующих министерств, служб, агентств (например, для издания газет в органах Министерства связи и массовых коммуникаций).

В связи с осуществлением предпринимательской деятельности специальное ведомство по финансовому мониторингу следит за осуществлением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Банки обязаны сообщать о крупных сделках.

Одна из проблем России - развитие среднего и мелкого предпринимательства. Его тормозит коррупция чиновников, связанная с бесконечными проверками со стороны разных служб (пожарных, милиции, экологов и др.). В последнее время принято специальное законодательство по защите интересов мелкого и среднего бизнеса. Плановые проверки можно проводить лишь один раз в три года, существенно ограничены права милиции вмешиваться в хозяйственную деятельность, внеплановые проверки могут проводиться только с санкции прокуратуры, сертификация многих товаров заменена декларацией производителя о соответствии продукции установленным стандартам в соответствии с законами (регламентами) о техническом регулировании. Во многих отраслях экономики вместо разрешительного порядка для создания мелких и средних предприятий установлен уведомительный порядок.

Конституция РФ устанавливает "поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности" (ч. 1 ст. 8). Осуществляя предпринимательскую деятельность, нельзя преследовать цели монополизации и недобросовестной конкуренции. Свобода конкуренции - неотъемлемый элемент рыночных отношений регулируемого рынка.

В России действуют специальные законы о свободе конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (1991 г.), о защите конкуренции (2006 г.) и др. Доминированием субъекта (или субъектов в результате их сговора) на товарном рынке признается, если 35 и более процентов товаров на рынке принадлежат ему (им). С 2009 г. наказание за злостное нарушение антимонопольного законодательства повышено до 7 лет лишения свободы. Вместе с тем в России есть естественные государственные монополии (трубопроводный транспорт, добыча нефти и газа, связь и др.). В соответствии с законодательством они обязаны допускать на рынок других производителей.

Для регулирования рынка используются также государственные тарифы, которые устанавливают предел цен для обслуживания населения (газ, электроэнергия и др.). Предельные цены устанавливаются на некоторые продукты питания, сельскохозяйственные товары, на лекарственные препараты*(11), о чем говорилось выше, и др. Закон о торговле, который должен быть принят в 2010 г., расширяет такие возможности государства.

Свободная, но регулируемая, экономика предполагает свободу обмена на территории государства. Статья 8 Конституции РФ устанавливает, что при единстве экономического пространства в России гарантируется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Законодательство запрещает установление каких-либо таможенных барьеров (постов и др.) между субъектами Российской Федерации, другими территориальными единицами государства, введение каких-либо сборов и пошлин для этого.

Важнейшей составляющей любой экономической системы является труд. Статья 37 Конституции РФ устанавливает свободу труда и право на труд. Эти положения относятся и к негражданам. На основе этих норм Трудовой кодекс РФ 2001 г. детально регулирует трудовые отношения, формы общественного труда. Процесс индивидуального труда (например, на садовом участке) законодательством не регулируется.

Свобода труда означает возможность работать или не работать, юридической обязанности трудиться в Российской Федерации не предусмотрено. Положения об обязанности трудиться теперь есть в конституциях некоторых капиталистических стран (Бразилия, Италия, Португалия и др.). В них говорится иногда и об особой роли "трудящихся", но эти положения скорее имеют моральный, а не строго юридический характер. Если человек не будет работать, никто его ни к какой ответственности не привлечет. Свобода труда означает также запрещение принудительного труда (недобровольный труд в соответствии с международными конвенциями, ратифицированными Россией, допускается при несении военной службы, при исполнении приговора суда не только в отношении заключенных, но и при приговоре к принудительным работам, в условиях объявленного чрезвычайного положения, когда граждане могут быть мобилизованы для работ при катастрофах, наводнениях и др.). Свобода труда - это также свободный выбор профессии и деятельности.

Право на труд означает возможность работать, но не обязанность государства обеспечить работу всем (хотя оно должно стремиться к этой цели и принимать соответствующие меры для этого). Право на труд не исключает безработицы, и она существует практически в той или иной мере во всех странах (считалось, что в СССР безработица была ликвидирована, но скрытая безработица существовала; кроме того, занятость обеспечивалась низкой оплатой труда, которая делилась, по существу, на излишне занятых). В России безработица в 2000-е годы составляла 6-8% активного населения, в начале 2009 г. - 6%, но в период финансово-экономического мирового кризиса возросла*(12). В некоторых развитых странах безработица ниже, чем в России, но в различных регионах мира есть страны, где чуть ли не основная часть населения - безработные.

Конституция РФ, как и во многих (далеко не во всех) зарубежных странах, предусматривает право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). Действует Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 22 июля 2010 г.)*(13). Безработные для получения помощи от государства (поиск подходящей работы, обучение профессии и переобучение требуемым профессиям, получение пособия по безработице) должны зарегистрироваться в органах службы занятости. В течение не более чем двух лет им выплачивается пособие по безработице. Правительство РФ установило твердый размер пособия по безработице (раньше оно было неодинаковым в субъектах Российской Федерации). Максимальный размер пособия с 1 января 2010 г. составляет 4900 руб., минимальный (для неработающих, уволенных за нарушение трудовой дисциплины) - 850 руб.*(14) Размер пособия постепенно понижается через определенное время. Отказавшиеся от двух предложений подходящей работы или подходящей профессиональной подготовки утрачивают право на пособие.

Вопросам занятости посвящено также законодательство об общественных работах, которые оплачиваются государством и не требуют специальной подготовки (в сельском хозяйстве, дорожном строительстве и др.). Преимущественное право на участие в общественных работах имеют граждане, не получающие пособия по безработице. В США во время кризиса 30-х годов ХХ в. общественные работы сыграли большую роль в оживлении экономики страны; в те годы, в частности, было построено большинство американских дорог. В России граждане не очень желают участвовать в таких работах (журналисты проводили соответствующие интервью и опросы), да и местные власти не умеют их организовать.

В России существует также институт государственной социальной помощи, действует соответствующее законодательство. Помощь выражается в предоставлении государством денежных средств, товаров первой необходимости (предметов питания, топлива, одежды для детей и др.). Она оказывается бесплатно лицам, имеющим доход ниже прожиточного минимума, остальным - за плату. Для бесплатной помощи необходимо признание лица малоимущим (ведется тщательное расследование в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 августа 2003 г.*(15); в частности, выясняется, не может ли лицо что-то продать для жизнеобеспечения и не может ли оно обеспечить себе питание от садово-огородного участка).

В зарубежных странах существует приблизительно такой же порядок, но при определении размера пособия в некоторых странах учитывается получаемая ранее средняя заработная плата (в России это тоже учитывается, но в пределах максимума), и пособие исчисляется в процентах от нее. Процент невелик (в Германии - 30-35, в Японии - меньше, в Великобритании - больше). Во Франции размер пособия составляет приблизительно 450 евро в месяц. (Переводе на евро условен, курс меняется, а в законодательстве этих стран суммы нередко установлены в их прежней валюте.) Пособие выплачивается только в течение года, а то и меньше (в Канаде - 8 месяцев). Кроме того, для получения пособия работающему нужно до этого в течение определенного времени платить страховку от безработицы (в Польше - 3% заработка, в Швейцарии - 1,2%). Размер пособия тоже через несколько месяцев понижается, а за два отказа от предложенной работы пособия снимаются.

В российском трудовом законодательстве теперь нет понятий "рабочий", "служащий" и др., есть "работник" и "работодатель". Между ними заключается трудовой договор. К определенным видам труда в сельском хозяйстве, в больницах, по уборке улиц могут допускаться подростки с 14 лет (обычно с 16 лет), но для них запрещены работы в ночное время, тяжелые работы, с вредными и опасными условиями труда. Ограничения в отдельных видах труда относятся также к женщинам. Работодатель обязан создать условия для безопасности и гигиены труда.

Право на труд предполагает и оплату труда, которая должна быть справедливой (в России доля оплаты труда в стоимости произведенного изделия мала, она вдвое-втрое меньше, чем в развитых странах Европы). Работодатель обязан оплачивать труд без какой-либо дискриминации (например, не проводя различий в оплате за одинаковый труд между мужчинами и женщинами) и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (в 2010 г. МРОТ составляет 4330 руб. в месяц). Кроме МРОТ в России, как и во многих других странах, для обеспечения жизни человека законом установлен также прожиточный минимум ("потребительская корзина"; этого нет в ряде развивающихся стран)*(16).

Различия в оплате труда в зависимости от его сложности, качества, результатов не является дискриминацией, но в России, как и в других странах (например, в США), разрыв в оплате труда, особенно между высшими менеджерами предприятий, фирм и рядовыми работниками, крайне высок. В некоторых случаях в России он составляет разницу в 255 раз*(17). Велик разрыв и в различных отраслях народного хозяйства. Средняя заработная плата в финансово-банковской сфере в России почти в 10 раз превышает заработную плату учителя или работника культуры. Огромен разрыв между 10% самых богатых и 10% самых бедных. По официальной статистике, он достигает 20 раз (в Москве, по официальной статистике, 34 раза), по неофициальной - 40, 50 и более раз. Часть оплаты труда в России может быть выдана в натуральной (неденежной) форме, но ее размер не может превышать 20%.

Трудовой кодекс РФ содержит норму об ответственности работодателя за должную оплату труда. Работодатель, задержавший оплату труда, платит штраф за каждый просроченный день в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ. Ставка периодически изменяется, но не существенно. По нашим приблизительным подсчетам, это может составлять 0,07-0,09% суммы заработной платы по договору. Можно подсчитать размер штрафа за день для каждого конкретного случая; например, при заработной плате 20 тыс. руб. в месяц (напомним, что средняя заработная плата в России - около 18 тыс. руб.) штраф для работодателя может составить приблизительно 4-5 руб. в день (с учетом дневной заработной платы работника). Как видим, размер невелик, а правовой механизм получения этих 4-5 руб. неясен. Практика по таким делам неизвестна. Видимо, к этому на практике сами работники в отношениях с работодателем индивидуально не прибегают, используются методы неформальных соглашений, ожидания и т.д., но по их коллективным жалобам, жалобам профсоюзов и самостоятельно прокуратура возбуждает административные и уголовные дела против работодателей, не выплачивающих заработную плату работникам. В 2009 г. суды дисквалифицировали за невыплату заработной платы в срок 1038 работодателей (для сравнения: в 2005 г. около 300 работодателей)*(18). Применялось и уголовное наказание. В 2009 г. осуждены за невыплату работникам заработной платы 15 работодателей*(19). Если работодатель не выплачивает заработную плату дольше 15 дней, работник вправе не выходить на работу (это, конечно, мало облегчает его положение).

Работодатель обязан освободить работника от работы по его заявлению (устанавливаются сроки, оплата в определенных случаях выходного пособия). Но он может также уволить работника без согласия профсоюза (кроме выборных профсоюзных работников), если работник совершил дисциплинарный проступок, являющийся по закону основанием для расторжения трудового договора. Но и работник в этом случае вправе обратиться в суд. Последний может подтвердить увольнение или восстановить работника на работе.

За соблюдением условий труда следят государственные инспектора труда Федеральной службы по труду и занятости. Они имеют право беспрепятственного доступа на предприятия, в учреждения для проверки соблюдения трудового законодательств, условий труда, могут входить в помещения, где выполняется работа, в любое время суток, приостанавливать работу и налагать штрафы (наложенный штраф может быть обжалован в суд). В соответствии с законом осуществляется государственная экспертиза условий труда. На предприятиях с числом работников более 50 должны быть штатные специалисты по охране труда.

В Конституции РФ предусмотрено право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37). Индивидуальные трудовые споры рассматриваются комиссиями по трудовым спорам на предприятиях, в учреждениях. Комиссии состоят из избираемых представителей работников и делегатов от работодателей в равном числе. Любая сторона, недовольная решением комиссии, может обжаловать его в суд. Если комиссия на предприятии или в учреждении не создана, можно непосредственно обращаться в суд. Независимо от существования комиссии по трудовым спорам в суде рассматриваются споры об увольнениях, о привлечении работников к материальной ответственности и некоторые другие. В качестве индивидуальных действий возможна самозащита работника (например, правомерным является отказ от работы, угрожающей жизни и здоровью работника; никакого дисциплинарного взыскания за это не должно последовать).

Разрешение коллективных споров, которые могут приводить к забастовкам, регулируется в соответствии с положениями ТК РФ и Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2001 г.) "О порядке разрешения коллективных трудовых споров". Решение о забастовке в России (за рубежом есть и подобные, и иные правила) принимает большинством голосов общее собрание учреждения, предприятия, на котором должно присутствовать не менее 2/3 работников или профсоюзный орган. Собрание, профсоюзный орган выдвигают требование к администрации или собственнику, к обоим из них. Такие требования могут касаться экономических, социальных вопросов и не должны иметь политического характера. Если работодатель, администрация отклоняет требования работников, возникает коллективный трудовой спор. Первый шаг для его разрешения - обязательные примирительные процедуры (сначала в примирительной комиссии, затем, с участием посредника, - в трудовом арбитраже). Без проведения таких переговоров все дальнейшие действия незаконны.

Если после пяти дней работы примирительной комиссии (переговоров) соглашение не достигнуто, работники вправе прибегнуть к предупредительной часовой забастовке (о ней и ее времени работодатель должен быть информирован за три дня). Лишь после этого (но не сразу) может начаться забастовка. О начале забастовки работодатель должен быть предупрежден в письменной форме не позднее, чем за 10 дней. Это связано с тем, что работодатель должен подготовиться, например прекратить делать запасы скоропортящейся продукции, несколько изменить производственный цикл.

Участие работников в забастовке добровольное, они могут участвовать или не участвовать в ней (правда, если производственный цикл нарушен, некоторым работникам, даже если они не участвуют в забастовке и пришли на работу, делать нечего). Участие в законной забастовке не рассматривается как нарушение трудовой дисциплины и никакими санкциями забастовщикам не грозит. На время забастовки за работником сохраняется его место, но заработную плату работодатель вправе не выплачивать (и не выплачивает; ни в России, ни за рубежом факты выплаты неизвестны). Забастовщиков увольнять нельзя (во всяком случае, во время забастовки и после нее под этим предлогом).

О возможности локаута - закрытия предприятия собственником и, следовательно, увольнения всех работников в связи с прекращением производственной деятельности - российское законодательство не упоминает, оставляя этот вопрос открытым (на деле закрытие предприятий в 2009 г. во время кризиса имело место; самый известный случай в г. Пикалево Ленинградской области, но не в связи с забастовкой). В некоторых зарубежных странах локаут допускается (о такой возможности, говорится, например, в Конституции Швейцарии 1999 г.).

Забастовка в России может быть признана незаконной решением суда по заявлению работодателя или прокурора. Статья 413 ТК РФ гласит, что являются незаконными и не допускаются забастовки в период военного и чрезвычайного положения. Они незаконны в любое время во многих организациях: в органах власти, в правоохранительных, военных и военизированных органах, в организациях спасателей (в том числе занимающихся предупреждением и ликвидацией последствий стихийных бедствий), на станциях скорой и неотложной медицинской помощи, в организациях, обслуживающих опасные производства, в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности людей (водоснабжение, энергоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, в авиации, на железнодорожном, водном транспорте*(20), в больницах), если это создает угрозу жизни и безопасности людей. Последнее положение закона (о жизни и безопасности) может относиться, видимо, именно к больницам; в других случаях запреты безусловны, но редакция закона такова, что подобное положение можно истолковать и как имеющее более общий характер, относящееся не только к больницам. Во всяком случае, после принятия Федерального закона 1995 г. и ТК РФ были забастовки на транспорте, и они не всегда признавались незаконными. Если забастовка признана судом незаконной, против ее организаторов и участников могут быть обращены санкции, вплоть до возмещения материального ущерба. Такие санкции могут быть назначены только судом.

Забастовки в России в последнее десятилетие редки, они имеют единичный характер (менее десяти в год), но в 90-е годы они были довольно часты, и многие забастовки тогда признавались незаконными. Теперь таких фактов почти нет. Сами работники предпочитают в случае конфликтов с властями или работодателями использовать иные средства давления, которые им представляются более действенными и не наносящими ущерба семейному бюджету (занятие предприятия, массовые митинги, перекрытие путей сообщения, особенно важных федеральных трасс, что является незаконным).

Поступающие на работу в организации, где забастовки запрещены, иногда дают подписку, что им известны положения закона о запрещении забастовок в данной организации и что коллективные трудовые споры разрешаются другими путями (переговоры, арбитраж и др.). Иногда дело ограничивается лишь информацией об этом.

Кроме перечня организаций, где забастовки запрещены, в России в каждой сфере труда устанавливаются виды работ, которые не должны прекращаться ни при каких условиях (в том числе, если работники предприятия организовали забастовку, эти виды работ должны выполняться, и организаторы забастовки должны это предусмотреть). Каждое министерство и ведомство установило список таких работ в специальном приказе, согласованном с Министерством юстиции РФ. Например, на железнодорожном транспорте во время забастовки не должны прекращаться работы про погрузке и выгрузке материалов и оборудования, необходимых для бесперебойной работы железнодорожного транспорта, в сфере рыбной промышленности - работы по искусственному воспроизведению ценных пород рыб с непрерывным техническим циклом, в подразделениях гидрометеорологической службы - наблюдения за явлениями, которые могут представлять угрозу безопасности, здоровью, жизненным интересам общества, на автотранспорте - доставка питания в детские учреждения и др.*(21) Министерствами утверждены также виды работ по сохранности материалов и оборудования, которые должны осуществляться во время забастовки.

В некоторых зарубежных странах с авторитарными режимами забастовки запрещены; в отдельных странах тоталитарного социализма забастовки не запрещены, но и не разрешены, как это было в СССР (законодательства о порядке проведения забастовок нет); в развитых странах существует приблизительно такое же правовое регулирование, как в России. Также запрещаются всеобщие забастовки, забастовки солидарности (не для себя, а ради других). Предзабастовочный арбитраж может быть и добровольным (Франция), и обязательным (Австралия). Голосование по вопросу о забастовке на предприятии может быть тайным (Великобритания). На предприятиях, имеющих значение для национальной безопасности, забастовки могут быть запрещены, а иногда только отложены на определенный период (в США это право президента США, и такой "период охлаждения" может длиться до 80 дней, правда, эта норма давно не применялась).

Отношение к незаконным забастовкам (они признаются таковыми судом обычно по иску министерства труда) жесткое. Участники незаконной забастовки могут быть уволены без выплаты компенсации, организаторы и активные участники подвергаются наказанию по суду (вплоть до уголовного наказания), профсоюзы, организовавшие забастовку, судом штрафуются. Штрафы обычно бывают очень крупными и разоряют не только местный, но и отраслевой профсоюз. В развивающихся странах против забастовщиков (иногда независимо от законности забастовки) используются силы полиции, а то и войска.

С правом на труд неразрывно связано право на отдых (ч. 5 ст. 37 Конституции РФ). Закон ограничивает максимальную продолжительность рабочего времени 40 часами в неделю, как это и устанавливают конвенции Международной организации труда (в зарубежных странах существует и меньшая, и гораздо большая длительность рабочей недели, например во Франции, в Италии - 35-40 часов, на Кубе - 44, в Болгарии - 42,5, в США - 49, в Южной Корее - более 50 часов, никаких ограничений продолжительности рабочего времени не существует в некоторых развивающихся странах). В России сверхурочные работы возможны не более четырех часов в день, допускаются в исключительных случаях и оплачиваются в двойном размере.

В России и во многих других странах законодательство устанавливает для работников еженедельные оплачиваемые выходные дни и ежегодный оплачиваемый отпуск (ничего такого нет в ряде развивающихся стран, а если и есть законы такого рода, о них работники не знают, и они не применяются)*(22). В России выходные дни для большинства работников - суббота и воскресенье, существует 12 праздничных дней в году (с учетом новогодних каникул). Минимальный оплачиваемый отпуск составляет 28 дней. Он может быть увеличен в соответствии с коллективным соглашением работодателя с профсоюзом (такой практики, в том числе из-за слабости российских профсоюзов, почти нет, но в зарубежных странах она существует). Предприниматель также вправе увеличить продолжительность отпуска своим работникам.

В зарубежных развитых странах число выходных дней иногда больше (три дня во Франции), продолжительность отпуска такая же или короче. По закону продолжительность отпуска составляет две недели в Японии, три - в Германии, четыре - в Италии, пять - в Испании, 30 дней в Австрии. В США отпуск составляет в среднем две недели (эти вопросы регулируются в основном законодательством штатов), но при условии, что человек проработал пять лет (месячный отпуск в США имеют только Президента США и члены парламента). По статистике, отпуск в некоторых развитых странах длится дольше, чем он установлен законом (например, в Германии в среднем 36 дней, правда, включая праздники), так как по коллективным договорам профсоюзов с работодателем отпуск может быть увеличен, что и делается. Иногда на практике, напротив, сами работники его уменьшают, стремясь больше заработать. Самый короткий отпуск берут работники в Японии - в среднем около 10 дней в году, что связано не только со стремлением к заработку, но и с менталитетом японских работников, воспитываемых в верности фирме, растущих вместе с ней и не желающих надолго оставлять ее.

В целом конституционное регулирование социально-экономических прав в России сходно с таким регулированием в развитых странах Европы, Северной Америки, Азии (Японии), но в России еще не преодолено полностью влияние прежних авторитарных порядков на работе, велико засилье олигархического капитализма, который часто боится тронуть власть, справедливо опасаясь неспособности коррумпированной бюрократической государственной машины организовать производство, а западная модель социального государства в России используется лишь частично.

В.Е. Чиркин,

главный научный сотрудник ИГП РАН,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ,

заслуженный юрист РФ,

заведующий кафедрой публичного права Академического правового института

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. ранее опубликованные статьи автора о личных и политических правах человека и гражданина (Гражданин и право. 2010. N 1, 5).

*(2) Обычно выделяют четыре группы прав и свобод: равноправие (перед законом независимо от пола, национальности и др.), личные, политические и социально-экономические (последнюю группу называют нередко более пространно: экономические, социальные и культурные права).

*(3) Вопрос о социальных правах выдвигался в западной литературе давно, с конца ХIХ в., особенно немецкими, австрийскими и отчасти французскими юристами, российскими авторами (особенно П.И. Новгородцевым), но их взгляды не получали отражения в законодательстве.

*(4) В Великобритании Конституция считается неписаной из-за того, что в ее состав входят устные конституционные обычаи, нередко регулирующие важнейшие стороны политической системы страны (например, роль монарха, кабинета (министров. - В.Ч.), Тайного совета), но в ее составе находятся и письменные документы: статуты (так полуофициально называют некоторые особенно важные законы прошлого), судебные прецеденты (некоторые решения высших судов) и некоторые доктринальные положения, сформулированные выдающимися английскими юристами (например, тезис Альберта В. Дайси о суверенитете парламента).

*(5) См.: Statistics of the Human Development Report. N.Y., 2009.

*(6) Основные низамы - основные законы, подобные конституциям. Они издаются монархами (на практике с согласия Аш-шуры - совещательного совета при монархе, назначаемого последним), но в этих странах конституцией считается Коран, о чем прямо сказано в некоторых основных низамах. Считается, что в Коране содержатся кануны - подлинные, вечные и неизменяемые законы.

*(7) См.: Аргументы и факты. 2010. N 6. С. 1.

*(8) Законодательство Российской Федерации о земле не разрешает иностранцам приобретать сельскохозяйственные земли, но другие участки некоторых видов земель приобретать можно.

*(9) См.: Российская газета. 2009. 3 июля.

*(10) См.: Российская газета. 2009. 11 ноября.

*(11) См.: Российская газета. 2010. 12 февраля.

*(12) См.: Российская газета. 2009. 19 февраля.

*(13) См.: Российская газета. 1996. 6 мая.

*(14) См.: Российская газета. 2008. 12 декабря.

*(15) См.: Российская газета. 2003. 9 августа.

*(16) Средняя заработная плата в России выше МРОТ вчетверо и более. В первом полугодии 2009 г. она составляла 17 929 руб. (см.: Российская газета. 2009. 7 октября). Конкретная сумма прожиточного минимума в денежном выражении ежеквартально определяется постановлением Правительства РФ. В конце 2009 г. прожиточный минимум составлял 5187 руб. (см.: Российская газета. 2009. 17 ноября). В 2010 г. прожиточный минимум постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2010 г. N 259 установлен в размере 5518 руб. Если доход на человека в семье не достигает прожиточного минимума (нужно учесть, что для детей и неработающих его размер меньше), человек имеет право на субсидию от государства.

*(17) Заработная плата и бонусы некоторых высокопоставленных менеджеров за 2008 г., несмотря на кризис, составили 3,8 млн. долл. США, т.е. в среднем более 10,5 млн. руб. в месяц (см.: Аргументы и факты. 2009. N 12).

*(18) См.: Российская газета. 2010. 28 января. Дисквалификация - запрет занимать соответствующие должности в течение до трех лет; это наказание по административному (а не уголовному) праву.

*(19) См.: Российская газета. 2010. 10 февраля.

*(20) В 2008 г. в России имели место забастовки машинистов пригородных электричек на двух железных дорогах, но Министерство транспорта РФ или его органы, видимо, в суд не обращались; во всяком случае, судебного решения по этому случаю не было.

*(21) См.: Российская газета. 2004. 15 января.

*(22) Это связано в частности с тем, что законы публикуются на государственном языке - языке прежней метрополии, а народы в Африке говорят на племенных языках, не имеющих, как правило, письменности. Государственный язык знает образованная элита, т.е. 10-20% населения. Такие факты были установлены, когда Сектор государства и права развивающихся стран Института государства и права РАН проводил исследования (в том числе полевые) в странах Азии и Африки в 70-90-х годах ХХ в. Видимо, положение коренным образом не изменилось.