Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 сентября 2010 г. N КГ-А40/9935-10 по делу N А40-164351/09-92-1105 При новом рассмотрении дела о признании недействительным постановления о прекращении реализации инвестиционного проекта по реконструкции нежилого здания суду необходимо проверить соответствие оспариваемого ненормативного акта положениям закона и установить, нарушает ли он права заявителя

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 20 сентября 2010 г. N КГ-А40/9935-10 по делу N А40-164351/09-92-1105

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2010 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Губина А.М.

судей: Мойсеевой Л.А. и Федосеевой Т.В.

при участии в заседании:

от истца: Крючкова В.А. - дов. от 07.12.2009 б/н, Константинова Я.Э. - дов. от 03.09.2010 б/н

от Правительства Москвы: Пронина Г.В. - дов. от 26.01.2010 N 4-47-2209/0; Чеков С.Н. - дов. от 26.01.2010 N 4-47-2211/0

от третьих лиц: Департамента земельных ресурсов г. Москвы: Никоненко А.В. - дов. от 25.12.2009 N 33-и3032/9; Департамента имущества г. Москвы: Талдыкин А.Г. - дов. от 22.12.2009 N Д/6249; Комитета по госконтролю, использованию и охране памятников культуры: Кулабухов С.В. - дов. от 21.12.2009 N 16-03-206/8-114,

рассмотрев 13 сентября 2010 г. в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Москвы на решение от 11 февраля 2010 г. Арбитражного суда г. Москвы, принятое судьей Уточкиным И.Н., на постановление от 31 мая 2010 г. Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Пронниковой Е.В., Векличем Б.С., Якутовым Э.В., по заявлению ООО "ГИПРОГОР-ДЕВЕЛОПМЕНТ" к Правительству Москвы, третьи лица: Департамент земельных ресурсов г. Москвы, Департамент имущества г. Москвы, Комитет по госконтролю, использованию и охране памятников культуры, установил:

общество с ограниченной ответственностью "ГИПРОГОР-ДЕВЕЛОПМЕНТ" (далее - общество, заявитель) обратилось с заявлением о признании недействительным Постановления Правительства Москвы от 06.10.2009 N 1079-ПП "О прекращении реализации инвестиционного проекта по реконструкции нежилого здания по адресу: Софийская набережная, вл. 30, стр. 2", обязании Правительства Москвы издать распорядительный документ о продлении действия контракта на реализацию инвестиционного проекта на территории муниципального р-на "Якиманка" ЦАО г. Москвы от 09.10.1997 N 10-1115/р-2, об обязании Правительства Москвы издать распорядительный документ о предоставлении земельного участка площадью 0,354 га в краткосрочную аренду для проектирования и реконструкции здания.

В обоснование заявленных требований указывалось на недопустимость уклонения Правительства Москвы от исполнения обязательств, принятых по инвестиционному контракту от 09.10.1997 N 10-1115/р-2, недопустимость одностороннего отказа Правительства от контракта.

К участию в деле привлечены Департамент земельных ресурсов г. Москвы, Департамент имущества г. Москвы, Комитет по госконтролю, использованию и охране памятников культуры.

Решением от 11.02.2010, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 31.05.2010, заявление удовлетворено. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемое постановление по существу изменяет инвестиционный контракт в одностороннем порядке, фактически прекращает гражданские правоотношения по контракту и препятствует осуществлению деятельности заявителя как инвестора в рамках контракта. В порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя суды обязали Правительство Москвы издать распорядительные документы о продлении срока действия инвестиционного контракта и о предоставлении земельного участка под строительство в краткосрочную аренду.

В кассационной жалобе Правительство Москвы просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении заявления отказать. В обоснование жалобы кассатор ссылается на то, что оспариваемое постановление не изменяет и не прекращает обязательства сторон по инвестиционному контракту, содержит поручения структурным подразделениям Правительства Москвы принять меры к его расторжению в порядке, предусмотренном законодательством и условиями контракта. Какие-либо обязательные предписания заявителю в оспариваемом постановлении отсутствуют, в связи с чем оно не может быть признано нарушающим его права. Кроме того, по мнению Правительства Москвы, суды пришли к ошибочным выводам о надлежащем исполнении заявителем обязательств по контракту, о наличии фактически сложившихся отношений по предоставлению заявителю участка под строительство.

В отзыве общество просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на правильность выводов судов, поскольку, принимая оспариваемое постановление, Правительство Москвы, фактически прекратило исполнение обязательств по контракту, что противоречит ст. 310 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Также общество указывает на наличие права у Правительства Москвы требовать расторжения договора только в случае необеспечения инвестором соблюдения сроков реализации проекта.

Привлеченные к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Департамент земельных ресурсов г. Москвы, Департамент имущества г. Москвы, Комитет по госконтролю, использованию и охране памятников культуры отзывы не представили.

В заседании суда кассационной инстанции 06.09.2010 в порядке ст. 163 АПК РФ объявлен перерыв до 15 час. 15 мин. 13.09.2010. В указанное время заседание возобновлено.

Представители Правительства Москвы поддержали доводы кассационной жалобы. Представители общества возражали против удовлетворения жалобы по мотивам, изложенным в отзыве. Представители заинтересованных лиц - Департамента земельных ресурсов г. Москвы, Департамента имущества г. Москвы, Комитета по госконтролю, использованию и охране памятников культуры поддержали кассационную жалобу.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав явившихся в судебное заседание представителей участвующих в деле лиц, проверив в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами норм процессуального и материального права, суд кассационной инстанции считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемым Постановлением Правительства Москвы от 06.10.2009 г. N 1079-ПП "О прекращении реализации инвестиционного проекта по реконструкции нежилого здания по адресу: Софийская наб., вл. 30, стр. 2" предписано: в связи с невозможностью оформления земельно-правовых отношений и, как следствие, невозможностью реализации инвестиционного контракта от 09.10.1997 N 10-1115/р-2, заключенного с ООО "ГИПРОГОР-ДЕВЕЛОПМЕНТ" на реконструкцию указанного здания, прекратить реализацию данного инвестиционного проекта без применения к инвестору штрафных санкций; Префектуре ЦАО г. Москвы обеспечить расторжение инвестиционного контракта по согласованию сторон либо в судебном порядке и представить в установленном порядке в Департамент г. Москвы по конкурентной политике согласованный проект соглашения о расторжении инвестиционного контракта либо решение суда для присвоения инвестиционному контракту статуса "расторгнут" в Едином реестре контрактов и торгов г. Москвы; Департаменту г. Москвы по конкурентной политике после выполнения пункта 2 настоящего постановления в установленном порядке присвоить инвестиционному контракту статус "расторгнут" в Едином реестре контрактов и торгов г. Москвы; признать утратившими силу пункты 1, 3, 4, 6 постановления Правительства Москвы от 03.04.2007 N 214-ПП "О продлении срока реконструкции нежилого здания по адресу: Софийская наб., вл. 30, стр. 2" и постановление Правительства Москвы от 22.04.2008 N 328-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 03.04.2007 N 214-ПП.

Признавая указанное постановление недействительным, суды исходили из того, что оно по существу изменяет инвестиционный контракт в одностороннем порядке, фактически прекращает гражданские правоотношения по контракту, что противоречит закону, и препятствует осуществлению деятельности заявителя как инвестора в рамках контракта. При этом суды, сослались на неисполнение Правительством Москвы обязательств по контракту, в том числе в части предоставления заявителю земельного участка и оформлению земельно-правовых отношений.

Суд кассационной инстанции не может признать мотивы удовлетворения судами заявления соответствующими требованиям закона и установленным судами обстоятельствам по делу.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ основаниями признания ненормативного правового акта недействительным являются его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу данной нормы несоответствие ненормативного акта условиям гражданско-правовой сделки не может быть положено в основу решения суда о признании его недействительным. Вместе с тем, суды, сославшись на несоответствие оспариваемого постановления ст. 310 ГК РФ, фактически сделали вывод о несоответствии оспариваемого акта условиям заключенного Правительством Москвы и обществом инвестиционного контракта от 09.10.1997 N 10-1115/р-2.

Более того, признав, что в нарушение положений закона оспариваемое постановление изменяет в одностороннем порядке инвестиционный контракт и прекращает обязательства сторон по нему, суды не дали надлежащей оценки возражениям Правительства Москвы о том, что условиями п. 9.3 контракта предусмотрено право Правительства Москвы требовать в одностороннем порядке расторжения контракта при нарушении инвестором сроков реализации инвестиционного проекта.

Положениями ГК РФ предусмотрены основания изменения и расторжения договоров и прекращения обязательств по ним (главы 26, 29 ГК РФ). По смыслу ст. 417 ГК РФ ненормативный акт может рассматриваться в качестве основания прекращения обязательств по договору, в том случае, если его принятие влечет юридическую или фактическую невозможность исполнения обязательства. Вместе с тем, судами не указано к невозможности исполнения каких обязательств привело принятие оспариваемого постановления.

Сделав вывод об одностороннем расторжении договора, суды не привели мотивы отклонения возражений Правительства Москвы о том, что оспариваемое постановление содержит поручения его структурным подразделениям принять меры к расторжению инвестиционного контракта в порядке, предусмотренном законодательством и условиями контракта.

Односторонний отказ от договора, если он допустим в силу закона или условий договора, может быть оспорен как односторонняя сделка. Если односторонний отказ от договора, одностороннее (внесудебное) расторжение договора не допускается, соответствующее волеизъявление юридической силы не имеет и правовых последствий для судьбы договора не несет. В этом случае отказ может иметь правовое значение для квалификации действий по исполнению договорных обязательств. Оформление волеизъявления актом, который формально подпадает под признаки ненормативного правого акта, не изменяет правовую природу отказа от договора.

С учетом положений ст. 431 ГК РФ судам надлежало дать толкование условиям договора на предмет наличия у Правительства Москвы права на односторонний отказ. При выводе о наличии такого права, следовало проверить наступление обусловленных договором оснований для отказа от него. При выводе об отсутствии права на односторонний, внесудебный отказ от договора судам следовало выяснить, каким образом оспариваемое постановление влечет нарушение прав заявителя как стороны сделки.

В этой связи подлежали оценке возражения Правительства Москвы о том, что постановление не нарушает права заявителя, поскольку не является односторонним отказом от договора, не содержит властных предписаний заявителю, а является поручением для принятия структурными подразделениями Правительства Москвы предусмотренных законом мер к расторжению контракта.

Признавая оспариваемое постановление недействительным, суды также сослались на неисполнение Правительством Москвы обязательств по контракту, в том числе в части предоставления заявителю земельного участка и оформления земельно-правовых отношений.

Вместе с тем, по смыслу ст.ст. 198, 201 АПК РФ обстоятельства ненадлежащего исполнения договорных обязательств не могут являться основанием для признания ненормативного акта недействительным. Спор, возникший в связи с ненадлежащим исполнением обязательств по договору, подлежит разрешению в рамках искового производства с использованием способов защиты, предусмотренных ст. 12 ГК РФ. При этом статус участника сделки как органа, представляющего публично-правовое образование, не влияет на характер возникшего спора.

В связи с этим не может быть признано правомерным обязание Правительства Москвы издать документ о продлении срока инвестиционного контракта. Изменение условий договора в силу ст.ст. 450-453 ГК РФ возможно по соглашению сторон или в судебном порядке. Такого способа изменения условий договора как издание ненормативного акта гражданское законодательство не предусматривает.

Суд кассационной инстанции считает, что в порядке устранения последствий издания незаконного ненормативного акта, совершения незаконного действия (бездействия) суд может обязать орган, допустивший нарушение, надлежащим образом исполнить соответствующую публично-правовую обязанность (публичную функцию). В данном случае обязанности Правительства Москвы, возникшие из добровольно принятого обязательства - инвестиционного контракта, носят гражданско-правовой характер и не являются для Правительства Москвы публичными.

Обязывая Правительство Москвы принять распорядительный документ о предоставлении земельного участка и оформлении земельно-правовых отношений с заявителем по мотиву недопустимости уклонения от исполнения обязательств по инвестиционному контракту, суды не учли установленный главой V Земельного кодекса Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для осуществления строительства. При наличии у заявителя права на оформление земельно-правовых отношений, последний должен обратиться с соответствующим заявлением в уполномоченный орган. При отказе в заключении соответствующего договора либо в случае нерассмотрения обращения заинтересованное лицо вправе оспорить такой отказ или бездействие уполномоченного органа. Субъектом данных отношений Правительство Москвы не является.

При изложенных обстоятельствах выводы судов о несоответствии оспариваемого постановления Правительства Москвы требованиям закона и нарушении им прав и охраняемых законом интересов заявителя не могут быть признаны судом кассационной инстанции сделанными в результате правильного определения круга подлежащих установлению обстоятельств по делу, их полного и всестороннего исследования. Поскольку указанные нарушения норм процессуального права привели к принятию неправильных судебных актов, обжалуемые решение и постановление на основании ч. 3 ст. 288 АПК РФ подлежат отмене с передачей дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду надлежит с учетом вышеуказанного толкования норм материального и процессуального права проверить соответствие оспариваемого ненормативного акта положениям закона и установить нарушает ли он права заявителя, и с учетом требований ст.ст. 200, 201 АПК РФ вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь ст. 284, 286-289 АПК РФ, суд постановил:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 11 февраля 2010 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2010 г. по делу N А40-164351/09-92-1105 отменить.

Дело N А40-164351/09-92-1105 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд г. Москвы.

Председательствующий судья

А.М. Губин

Судьи

Л.А. Мойсеева

Т.В. Федосеева