Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июля 2010 г. N ВАС-7309/10 Передавая принятые по делу судебные акты для пересмотра в порядке надзора, суд указал, что право землепользователей на оспаривание кадастровой оценки их земельного участка может быть реализовано лишь в отношении акта, которым утверждена такая оценка, в отношении содержания документов оценщика, составленных в рамках выполнения им муниципального контракта, которые не публикуются и до сведения землепользователя не доводятся, такое право не предусмотрено

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июля 2010 г. N ВАС-7309/10

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Ю.Ю. Горячевой,

судей А.И. Бабкина, С.В. Сарбаша

рассмотрела в судебном заседании заявление открытого акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 11" о пересмотре в порядке надзора постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2009 и постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.02.2010 по делу Арбитражного суда Омской области N А46-9432/2009.

Суд установил:

открытое акционерное общество "Территориальная генерирующая компания N 11" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Омской области (далее - управление кадастра) о признании незаконными его действий по внесению 27.12.2007 в государственный кадастр недвижимости экономических характеристик (конкретных значений) удельного показателя кадастровой стоимости за один квадратный метр и общей кадастровой стоимости каждого из земельных участков с кадастровыми номерами: 55:36:04 01 15:0020, 55:36:09 03 01:0051, 55:36:09 03 04:0018, 55:36:05 02 02:0102, 55:36:12 03 02:0025, 55:36:11 01 10:0045, 55:36:05 02 07:0068, 55:36:03 02 01:0001, 55:36:03 01 17:0005, 55:36:09 02 05:0107, 55:36:09 02 05:0108, 55:36:07 01 05:0058, 55:36:13 01 26:0089, 55:36:12 01 01:0083, 55:36:09 01 04:0293, 55:36:05 02 08:0043, 55:36:12 03 05:0176, 55:36:10 09 03:0009, 55:36:05 02 01:0014, 55:36:09 03 02:0210, 55:36:09 03 02:0209, 55:36:09 03 02:0215, 55:36:09 03 02:0216, 55:36:09 03 02:0217, 55:36:09 03 02:0218, 55:36:09 03 02:0219, 55:36:09 03 02:0220, 55:36:09 03 02:0221, 55:36:09 03 02:0222, 55:36:09 03 02:0223, 55:36:09 03 02:0224, 55:36:09 03 02:0225, 55:36:09 03 02:0226, 55:36:09 03 02:0227, 55:36:09 03 02:0228, 55:36:09 03 02:0229, 55:36:09 03 02:0230, 55:36:09 03 02:0231, 55:36:09 03 02:0232, 55:36:09 03 02:0233, 55:36:09 03 02:0234, 55:36:09 03 02:0235, 55:36:09 03 02:0236, 55:36:09 03 02:0237, 55:36:09 03 02:0238, 55:36:09 03 02:0239, 55:36:09 03 02:0240, 55:36:09 03 02:0241, 55:36:09 03 02:0242, 55:36:09 03 02:0243, 55:36:09 03 02:0244, 55:36:09 03 02:0245, 55:36:09 03 02:0246, 55:36:09 03 02:0214, 55:36:09 03 04:0041, 55:36:09 03 04:0040, 55:36:09 03 02:0213, 55:36:16 01 03:0029, 55:36:03 01 15:3024, 55:36:03 01 15:3025, 55:36:03 01 15:3026, 55:36:03 01 15:3027, 55:36:03 01 15:3028, 55:36:03 01 15:3029, 55:36:03 01 15:3030, 55:36:03 01 15:3031, 55:36:03 01 15:3032, 55:36:03 01 15:3033, 55:36:03 01 15:3034, 55:36:03 01 15:3035, 55:36:03 01 15:3036, 55:36:03 01 15:3037, 55:36:03 01 15:3038, 55:36:03 01 15:3039, 55:36:03 01 15:3040, 55:36:03 01 15:3041, 55:36:03 01 15:3042, 55:36:03 01 15:3043, 55:36:03 01 15:3044, 55:36:03 01 15:3045, 55:36:03 01 15:3046, 55:36:03 01 15:3047, 55:36:03 01 15:3048, 55:36:03 01 15:3049, 55:36:03 01 15:3050, 55:36:03 01 15:3051, 55:36:03 01 15:3052, 55:36:03 01 15:3053, 55:36:03 01 15:3054, 55:36:03 01 15:3055, 55:36:03 01 15:3056, 55:36:03 01 15:3057, 55:36:03 01 15:3058, 55:36:03 01 15:3059, 55:36:03 01 15:3060, 55:36:03 01 15:3061, 55:36:03 01 15:3062, 55:36:03 01 15:3063, 55:36:03 01 15:3064, 55:36:03 01 15:3065, 55:36:03 01 15:3023, 55:36:03 01 15:3005, 55:36:03 01 15:3021, 55:36:03 01 15:3008, 55:36:03 01 15:3002, 55:36:03 01 15:3001, 55:36:03 01 01:0003, 55:36:03 01 02:0001, 55:36:03 01 15:0046, 55:36:03 08 01:0081, 55:36:03 08 01:0023, 55:36:03 08 01:0507, 55:36:03 08 01:0508, 55:36:03 08 01:0076, 55:36:03 08 01:0075, 55:36:03 08 01:0074, 55:36:03 08 01:0072, 55:36:15 01 01:0060, 55:36:15 01 10:0007, 55:36:15 06 01:0007, 55:36:15 01 01:0058, 55:36:10 01 01:0079, 55:36:13 01 01:3016, 55:36:13 01 01:3022, 55:36:13 01 01:3018, 55:36:12 02 02:0390, 55:36:13 01 01:0207 (127 участков);

а также с кадастровыми номерами: 55:36:03 01 05:0001, 55:36:03 01 08:0001, 55:36:03 01 19:1001, 55:36:15 03 19:0072, 55:36:15 03 20:0124, 55:36:15 04 01:0094, 55:36:15 04 02:0050, 55:36:15 04 03:0086, 55:36:15 04 04:0066, 55:36:15 04 06:0153, 55:36:15 04 09:0096, 55:36:15 04 11:0116, 55:36:15 04 12:0107, 55:36:15 04 13:0104, 55:36:09 02 04:0481, 55:36:07 04 03:2587, 55:36:07 04 03:2587, 55:36:09 02 04:0481 (18 участков).

В качестве последствий устранения нарушения общество просило обязать управление кадастра исключить из государственного кадастра по каждому из участков сведения об удельном показателе кадастровой стоимости и общей кадастровой стоимости с указанием периодов.

Решением Арбитражного суда Омской области от 07.09.2009 с учетом дополнительного решения от 25.09.2009 требования общества удовлетворены частично, действия управления кадастра по внесению 27.12.2007 в государственный кадастр недвижимости экономических характеристик (конкретных значений) удельного показателя кадастровой стоимости за один квадратный метр и общей кадастровой стоимости признаны незаконными в отношении 127 участков. В целях устранения нарушения прав и законных интересов общества управлению кадастра предписано исключить из государственного кадастра недвижимости за период с 27.12.2007 по 30.11.2008 указанные выше экономические характеристики земельных участков. В остальной части требований отказано.

Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2009 решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований общества отменено и в этой части в заявленных требованиях отказано. В остальной части решение оставлено без изменения.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 02.02.2010 оставил постановление суда апелляционной инстанции в силе.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций, общество просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение этими судами норм материального права, и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, изучив материалы дела, коллегия судей пришла к выводу о наличии оснований для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в оспариваемой обществом части, касающейся проверки законности действий управления кадастра в отношении 127 земельных участков.

Эти земельные участки, принадлежащие обществу на праве собственности либо находящиеся у него в постоянном бессрочном пользовании, расположены в черте города Омска, где в 2007 году выполнялись работы по государственной кадастровой оценке земельных участков.

Заказчиком работ выступала Администрация города Омска, их исполнителем являлся Омский филиал федерального государственного унитарного предприятия "Федеральный кадастровый центр "Земля" (далее - предприятие).

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости письмом от 24.12.2007 N ВС/1729 сообщило управлению кадастра, что оно проверило подготовленный предприятием отчет N 05-09/02 об определении кадастровой стоимости земельных участков муниципального образования город Омск и согласовало результаты оценки (т. 4, л. 112).

Правительство Омской области постановлением от 19.12.2007 N 174-П (далее - постановление N 174-П) утвердило результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов города Омска в границах кадастрового района 55:36 согласно приложению к этому постановлению.

Приложение представляет собой состоящую из 1465 строк таблицу средних удельных показателей кадастровой стоимости земель по 15 видам разрешенного использования. Названные показатели определены в рублях за 1 квадратный метр.

Как установил суд апелляционной инстанции, постановление N 174-П было официально опубликовано в издании "Омский вестник" от 25.12.2007 за N 127 и, соответственно, с этой даты доведено до неопределенного круга лиц.

После принятия постановления N 174-П управление кадастра 27.12.2007 внесло в государственный кадастр сведения об удельных показателях кадастровой стоимости земельных участков, относящихся к району 55:36, на основании сведений отчета N 05-09/02 об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов муниципального образования город Омск. Исходя из этих показателей, которые по 127 спорным земельным участкам общества не совпали со средними удельными показателями кадастровой стоимости, утвержденными постановлением N 174-П, была рассчитана и внесена в государственный кадастр общая кадастровая стоимость каждого из этих земельных участков.

Спустя год показатели кадастровой стоимости, внесенные управлением кадастра в государственный кадастр 27.12.2007, были утверждены для каждого из 127 земельных участков общества постановлением Правительства Омской области от 26.11.2008 N 193-П, которым были внесены изменения в постановление N 174-П.

Обращаясь в арбитражный суд, общество указывало, что взятые из отчета N 05-09/02 показатели кадастровой стоимости по конкретным земельным участкам до их утверждения в установленном порядке постановлением Правительства Омской области N 193-П, не могли быть включены управлением кадастра в государственный кадастр. Соответственно, на их основании в 2008 году не могла рассчитываться общая кадастровая стоимость этих земельных участков, которая является налоговой базой для расчета земельного налога.

Возражая против требований общества, управление кадастра ссылалось на то, что утверждение постановлением N 174-П результатов государственной кадастровой оценки земель и удельных средних показателей, исчисленных на основании показателей кадастровой стоимости конкретных земельных участков, подвергавшихся оценке и отраженных в Отчете N 05-09/02, означает утверждение в установленном порядке и первичных показателей по конкретным участкам.

Рассмотрев спор, суд первой инстанции признал, что постановлением Правительства Омской области N 174-п в его первоначальной редакции от 19.12.2007 была утверждена стоимость 1 квадратного метра для земельных участков, находящихся в соответствующем кадастровом квартале, в зависимости от вида разрешенного пользования, что соответствует требованиям пункта 2 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации.

Фактически определение кадастровой стоимости конкретного земельного участка согласно постановлению N 174-п в редакции от 19.12.2007 должно осуществляться путем умножения площади земельного участка на удельный показатель кадастровой стоимости, который, в свою очередь, определяется по таблице приложения с учетом месторасположения земельного участка и вида разрешенного пользования.

При этом постановлением N 174-п ни для одного из 15 видов разрешенного использования для соответствующего кадастрового квартала не были утверждены показатели, на основе которых управление кадастра исчислило размер кадастровой стоимости 127 земельных участков общества.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в государственном кадастре недвижимости, частью которого является государственный земельный кадастр, недостоверных сведений в отношении кадастровой стоимости 127 земельных участков общества.

Поскольку кадастровая стоимость этих участков была исчислена управлением кадастра на основании показателей вида разрешенного использования, не утвержденных в установленном порядке, суд первой инстанции признал незаконными совершенные 27.12.2007 управлением кадастра действия по внесению в государственный кадастр сведений о показателе кадастровой стоимости и общей кадастровой стоимости в отношении 127 земельных участков общества.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая обществу в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции исходил из следующего. Земельное законодательство не предусматривает утверждение исполнительным органом власти субъекта Федерации кадастровой стоимости каждого земельного участка. При этом оно различает утверждение названным органом государственной кадастровой стоимости земель и последующее внесение органом кадастрового учета в государственный кадастр сведений об экономических характеристиках земельных участков, в том числе их кадастровой стоимости.

Согласно Административному регламенту Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции "Организация проведения государственной кадастровой оценки земель", утвержденному приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 28.06.2007 N 215 и зарегистрированному в Министерстве юстиции Российской Федерации от 26.07.2007 N 9913, исполнение названной функции включает такие административные процедуры как:

проверка результатов работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации и представление результатов государственной кадастровой оценки органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации на утверждение;

утверждение государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

внесение сведений об экономических характеристиках земельных участков (сведений о кадастровой стоимости земельных участков) в государственный земельный кадастр;

разъяснение результатов государственной кадастровой оценки земель.

В данном случае результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов города Омска были утверждены постановлением N 174-П. Поэтому последующие действия управления кадастра по выполнению иной административной процедуры - внесению в государственный кадастр сведений о кадастровой стоимости земельных участков - являлись правомерными, что подтверждается в том числе особым порядком доведения до сведения налогоплательщиков кадастровой стоимости земельных участков, предусмотренных пунктом 14 статьи 396 Налогового кодекса Российской Федерации.

С такой правовой позицией согласился суд кассационной инстанции.

Между тем указанными судебными инстанциями не было учтено следующее.

Спор в отношении 127 земельных участков общества касался не методологии и последовательности осуществления государственной кадастровой оценки земель, а установления нормативного основания такого показателя как кадастровая стоимость земельных участков, с которой связаны различные правовые последствия для правообладателей земельных участков, прежде всего - плата за землю.

В силу пункта 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения налога на недвижимость) и арендная плата.

При этом статья 390 Налогового кодекса Российской Федерации, определяя налоговую базу по земельному налогу как кадастровую стоимость земельного участка, отсылает к порядку определения последней в соответствии с земельным законодательством.

Согласно пункту 5 статьи 65 Земельного кодекса кадастровая стоимость земельного участка устанавливается для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных этим Кодексом и федеральными законами. Кадастровая стоимость земельного участка также может применяться для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 66 Земельного кодекса для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель (за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 - при расчете кадастровой стоимости в процентах от рыночной стоимости земельного участка). Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

Таким образом, Земельный кодекс не указал, как соотносятся между собой результаты государственной кадастровой оценки земель применительно к каждому из оцененных земельных участков и утвержденный на уровне субъекта Российской Федерации средний показатель кадастровой стоимости.

Однако по смыслу приведенных норм, государственная кадастровая оценка земель должна завершаться актом определенного содержания, принятым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичное толкование следует из положений пунктов 1 и 10 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 N 316 с последующими изменениями и дополнениями (далее - Правила).

Согласно названным пунктам Правил на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы возложена организация проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Следовательно, утвержденные этими органами средние показатели кадастровой стоимости земельных участков представляют собой именно те результаты государственной кадастровой оценки земель, которые предусмотрены статьей 66 Земельного кодекса и должны использоваться при расчете кадастровой стоимости конкретных земельных участков, равной произведению площади участка на утвержденный средний показатель.

В силу части 5 статьи 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастре недвижимости" (Закон N 221-ФЗ) орган кадастрового учета вносит сведения в государственный кадастр недвижимости на основании поступивших в этот орган документов в установленном этим законом порядке.

Как следует из пункта 11 части 2 статьи 7 Закона N 221-ФЗ в государственный кадастр вносятся сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе дата утверждения такой стоимости.

Таким образом, в полномочия органов кадастрового учета относительно кадастровой стоимости земельного участка входит внесение сведений, утвержденных уполномоченными на то законом органами.

При этом под утвержденными показателями должны пониматься те, которые непосредственно указаны в обнародованном акте органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а не исходные первичные показатели, применявшиеся для расчета включенных в такой акт итоговых цифр.

Поскольку Правительство Омской области, действуя в качестве уполномоченного законом органа, никаких других характеристик, кроме средних удельных показателей кадастровой стоимости, в постановлении от 19.12.2007 N 174-П не утверждало, действия органа кадастрового учета по внесению 27.12.2007 в государственный кадастр иных показателей и применении их для расчета кадастровой стоимости земельных участков правомерно признаны судом первой инстанции незаконными.

Что касается методических указаний и регламентов, принятых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в целях нормативного сопровождения порядка проведения государственной кадастровой оценки земель, то эти документы носят вспомогательный и производный характер по отношению к требованиям законодательных актов и не могут быть истолкованы как противоречащие последним.

Кроме того, в силу пункта 11 Правил споры, возникающие при государственной кадастровой оценке земель, рассматриваются в судебном порядке. При этом право землепользователей на оспаривание кадастровой оценки их земельного участка может быть реализовано лишь в отношении акта, которым утверждена такая оценка, но не в отношении содержания документов оценщика, составленных в рамках выполнения им муниципального контракта, которые не публикуются и до сведения землепользователя не доводятся.

Помимо двух противоположных правовых позиций, которые сформулированы в настоящем деле, в судебной практике встречается третий подход, согласно которому результатом государственной кадастровой оценки земель в субъекте Российской Федерации, подлежащим утверждению органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, является кадастровая стоимость каждого земельного участка.

В целях формирования единообразной практики толкования и применения норм материального права коллегия судей считает необходимым передать настоящее дело в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра принятых по нему судебных актов.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 300, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд определил:

1. Передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело N А46-9432/2009 Арбитражного суда Омской области для пересмотра в порядке надзора в порядке надзора постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2009 и постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.02.2010 по делу Арбитражного суда Омской области N А46-9432/2009.

ГАРАНТ:

См. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 2010 г. N 7309/10

2. Направить копии определения лицам, участвующим в деле, с приложением копии заявления и прилагаемых к нему документов.

3. Предложить лицам, участвующим в деле, представить отзывы в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на заявление о пересмотре судебных актов в срок до 03.09.2010.

Председательствующий судья

Ю.Ю. Горячева

Судья

А.И. Бабкин

Судья

С.В. Сарбаш