Пояснительная записка к проекту федерального закона N 431420-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизмов участия Российской Федерации в деятельности Международного валютного фонда) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 431420-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

С 1992 года Российская Федерация является членом Международного валютного фонда (далее - МВФ или Фонд), присоединившись к его Статьям Соглашения (Уставу).

С начала своего членства в Фонде Российская Федерация существенным образом изменила свой статус, перейдя от роли реципиента средств Фонда к полноценному партнерству. Это подразумевает участие России в различных операциях, предусмотренных Статьями Соглашения МВФ, таких как покупка и продажа специальных прав заимствования (СДР), участие в "Новых соглашениях о заимствованиях", покупка облигаций МВФ, финансирование программ помощи развитию, списание задолженности беднейших стран и другое. Возросло количество и объемы операций, в которые вовлечена Россия. В этой связи возникла необходимость более четкого распределения функций между Министерством финансов Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации, представляющих Россию в Фонде, и определения источников финансирования расходов по участию России в МВФ.

В первую очередь, это относится к обязательству Российской Федерации, закрепленному в разделе 3 Статьи V Устава Фонда, участвовать в финансовых операциях Фонда по предоставлению в распоряжение других членов, в случае ухудшения состояния их платежных балансов, финансовых средств на временной и возмездной основе (План финансовых операций - ПФО).

В значительной части обязательства стран-участников перед МВФ оформлены в форме непереводных беспроцентных векселей или иных подобных обязательств стран-членов в национальной валюте (в сумме, соответствующей квоте каждой страны в Фонде), которые находятся на счетах МВФ у депозитария (как правило, это центральные банки стран-членов). В соответствии с ежеквартально утверждаемым планом финансовых операций (ПФО), Фонд может привлекать эти средства для оказания временной кредитной поддержки отдельным странам. При этом по требованию МВФ страна-член конвертирует средства в национальной валюте в одну из "резервных" валют Фонда (доллары США, евро, японские иены, фунты стерлингов) и осуществляет платеж. При этом параллельно происходит сокращение объема обязательств страны-акционера перед МВФ на соответствующую сумму и ее списание с векселя, эмитированного в пользу МВФ. Формально страна-участник ПФО является кредитором МВФ, так как не имеет отношений с заемщиком, а Фонд выступает кредитором по указанным финансовым операциям.

С момента начала членства России в МВФ и до настоящего времени, функцию выпуска векселя, предусмотренного соглашением о Фонде, осуществлял Минфин России. До 31 января 2005 г. Россия являлась должником МВФ, участие Российской Федерации в финансовых (кредитных) операциях Фонда не предусматривалось. С февраля 2005 г. Российская Федерация является участником плана финансовых операций. В течение 2005 - 2008 гг. Минфин России осуществлял перечисление средств в рамках ПФО за счет средств федерального бюджета, а начиная с ноября 2008 года использует для этих целей средства Резервного фонда (постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.08 N 805 "О внесении изменений в Требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Резервного фонда"). Общий объем операций за указанный период составил более 1,2 млрд. СДР.

В условиях мирового финансово-экономического кризиса потребности стран-членов МВФ в кредитных ресурсах Фонда резко выросли. Речь может идти о привлечении в рамках ПФО средств в размере 100% или более от квоты его членов (для Российской Федерации квота составляет 5945,4 млн. СДР или около 9,0 млрд. долларов США). Более того, в последнее время достигнуто понимание среди ведущих членов Фонда о необходимости увеличения постоянного капитала МВФ за счет пересмотра и увеличения квот его стран-членов*. Потенциально это может еще в большей степени увеличить размер российского участия в плане финансовых операций. С учетом ожидаемого в 2010 г. дефицита федерального бюджета, а также принимая во внимание значительное сокращение (на 1 трлн. рублей) объема Резервного фонда, обусловленное использованием средств последнего на финансовое обеспечение сбалансированности федерального бюджета, дальнейшее участие Российской Федерации в указанных операциях МВФ за счет бюджетных источников представляется нецелесообразным.

В то же время финансирование операций по участию в ПФО за счет средств золотовалютных резервов центральных банков соответствует практике большинства стран-членов МВФ. Средства страны-члена, используемые в финансовых операциях МВФ, отражаются в составе валютных резервов страны и предоставляются Фонду на возвратной основе.

По экономическому содержанию размещение золотовалютных резервов в резервную позицию Российской Федерации в МВФ будет равнозначно операциям по размещению золотовалютных резервов на международных финансовых рынках и рынках капитала, которые Банк России осуществляет в порядке реализации функции управления золотовалютными резервами, предусмотренной законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Другим видом операций с золотовалютными (международными) резервами является участие России в операциях по покупке и продаже СДР. В августе и сентябре 2009 года Международный валютный фонд разместил среди своих членов два выпуска специальных прав заимствования в общей сумме 210 млрд. СДР (около 283 млрд. долларов США). Из этой суммы на Россию в совокупности пришлось 5,67 млрд. СДР (8,8 млрд. долларов США). Фактическое зачисление средств произведено на счет Российской Федерации в Департаменте специальных прав заимствования МВФ.

Вопрос о дальнейшем использовании полученных СДР, также как и российское участие в механизме их дальнейшего перераспределения, является вопросом переговоров с менеджментом Фонда и зависит от конкретной финансово-экономической ситуации в стране. По своей сути, СДР являются активом, который в кризисной ситуации может быть обменен на одну из свободно обращающихся резервных валют (доллар США, евро, йена или английский фунт), т.е. владение СДР можно трактовать как право получить кредит под минимальную процентную ставку.

В случае если страна характеризуется устойчивым финансовым положением (профицит по счету текущих операций, бездефицитный в среднесрочном плане бюджет, стабильный курс национальной валюты), МВФ в соответствии с положениями Статей Соглашения (Уставом Фонда) вправе обратиться к такой стране с требованием произвести покупку дополнительных СДР у нуждающихся стран.

Решениями Лондонского саммита лидеров "Группы 20" предусмотрен ряд оперативных мер по пополнению кредитных ресурсов Фонда, в т.ч. увеличение до 500 млрд. долл. США** объема располагаемых МВФ средств в рамках т.н. "Новых соглашений о заимствованиях" (NAB), многостороннего механизма о предоставлении кредитных линий Фонду. Российская Федерация совместно с партнерами по БРИК официально объявила о своем участии в данном механизме, при этом вклад в NAB будет осуществлен путем покупки ценных бумаг (облигаций) Фонда. Российская доля в указанном соглашении может составить от 10 до 14 млрд. долларов США.

В настоящее время Банк России проводит консультации с МВФ о параметрах двустороннего соглашения по покупке указанных облигаций. Одновременно, поскольку облигации Фонда не соответствуют стандартным требованиям, предъявляемым к обязательствам иностранных эмитентов, в которые инвестируются валютные активы Банка России, данный вопрос необходимо урегулировать на законодательном уровне, закрепив за Банком России право осуществлять операции с долговыми инструментами Фонда.

С учетом изложенного представляется целесообразным передать функции по участию в плане финансовых операций, покупке/продажи СДР, операциях с долговыми инструментами Фонда и прочих операциях, предусмотренных Статьями Соглашения МВФ и иными договорами с Фондом, Банку России. Одновременно предлагается сохранить за Минфином России полномочия по представлению Российской Федерации в Совете Управляющих Фонда, а также об участии в программах помощи развитию и списания задолженности беднейших стран перед Фондом. Министерство финансов Российской Федерации оставляет за собой обязательство финансировать содержание российской исполнительной дирекции в МВФ.

Использование золотовалютных резервов центрального банка в качестве источника фондирования участия страны в плане финансовых операций МВФ или покупке СДР имеет ряд очевидных преимуществ перед использованием средств федерального бюджета (Резервного фонда). Во-первых, такая операция не ведет к дополнительной нагрузке на федеральный бюджет, что особенно важно в условиях кризиса, когда часть расходов федерального бюджета покрывается непосредственно за счет средств Резервного фонда. Во-вторых, не возникает проблемы резервирования средств под непредвиденные расходы бюджета (Резервного фонда), когда в течение бюджетного года МВФ информирует о сумме участия в ПФО несколько раз, и эти суммы могут сильно варьироваться. Кроме того, в методологических целях учет операций с Фондом целесообразно сосредоточить в Банке России для обеспечения полноты и прозрачности отражения этих операций в финансовой отчетности (балансе Банка России).

Предлагаемое распределение функций между Минфином России и Банком России в отношениях с МВФ требует законодательного закрепления путем внесения поправок в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России), Постановление Верховного Совета Российского Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации. При этом для проведения операций, предусмотренных Статьями Соглашения МВФ, предлагается уточнить перечень организаций, с которыми Банк России может осуществлять соответствующие банковские операции (ст. 46 Закона о Банке России). Данное уточнение связано с характером сделок, проводимых с МВФ в части покупки/продажи его ценных бумаг, контрагентами по которым могут являться иностранные центральные банки, международные организации, а также иные уполномоченные организации (органы) иностранных государств.

Следует также отметить, что действующая редакция статьи 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" оперирует понятием "иностранная кредитная организация", определение которой отсутствует в законодательстве Российской Федерации, и эта неопределенность требует устранения. Предлагается внести соответствующие изменения в статью 46 закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", включив в него международные организации, иностранные (национальные) центральные банки и иные иностранные юридические лица, осуществляющие свою деятельность на международных финансовых рынках.

Кроме того, в статье 3 предлагаемого законопроекта предусматривается заключение специального соглашения между Минфином России и Банком России, определяющего порядок расчетов между ними по активам и обязательствам Фонда перед Российской Федерацией и процедуру взаимодействия по вопросам, требующим совместного решения в МВФ.

В отношении пункта 2 статьи 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации предлагается ввести дополнительный подпункт, освободив Банк России от уплаты налога на добавленную стоимость при проведении депозитарных операций и иных услуг, осуществляемых в рамках Статей Соглашений МВФ, Международного банка реконструкции и развития, Международной ассоциации развития.

------------------------------

* Такое соглашение планируется заключить к январю 2011 года.

** В настоящее время предельный объем ресурсов в рамках NAB ограничен 600 млрд. долларов США.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предусматривает уточнение и перераспределение функций между Минфином России и Банком России по участию Российской Федерации в деятельности и операциях Международного валютного фонда (далее - МВФ, Фонд). К таким операциям относятся участие Российской Федерации в финансовых операциях Фонда по предоставлению в распоряжение других членов, в случае ухудшения состояния их платежных балансов, финансовых средств на временной и возмездной основе (План финансовых операций - ПФО), операции со специальными правами заимствования (СДР), а также приобретение долговых инструментов (облигаций) Фонда.

По финансово-экономическому содержанию платежи в соответствии с планом финансовых операций Международного валютного фонда являются операциями по приобретению финансового актива, так называемой "резервной позиции" в МВФ. Средства страны-члена, используемые в финансовых операциях МВФ, отражаются в составе активов (валютных резервов) и представляют собой возвратные средства. По ним выплачивается вознаграждение (определяется как средневзвешенная доходность трехмесячных финансовых инструментов США, Великобритании, стран Европейского Союза, входящих в зону евро, и Японии). По состоянию на начало апреля 2010 года базовая процентная ставка по активам и обязательствам, номинированным в СДР, снизилась до 0,25% годовых, как результат последовательного ослабления денежно-кредитной политики ведущими экономиками мира (для сравнения в апреле-мае 2008 г. СДР-ставка составляла в среднем 2,6-2,7% годовых в СДР).

Аналогичная с ПФО доходность обеспечивается и при покупке облигаций МВФ. При этом в соответствии с условиями выпуска облигации в сумме до 15 млрд. СДР входят в состав международных резервов страны-держателя, и такие облигации Фонд обязуется погашать немедленно, при первом требовании страны-держателя.

Минимальный срок обращения облигаций: 2 года с правом Фонда продлевать соглашения о покупке каждый трехмесячный период. Продления свыше двух лет требуют согласия страны-члена, купившего данные облигации. Максимальный срок обращения облигаций - 5 лет.

Предполагаемый объем покупок Россией указанных облигаций может составить до 14 млрд. долларов США.

Россия также участвует в операциях МВФ с СДР (СДР входят в состав золотовалютных резервов страны). Покупка/продажа СДР может осуществляться по двум каналам: через добровольные соглашения со странами-донорами (сейчас в этом механизме участвуют 27 стран и Европейский Центральный Банк)* или недобровольный механизм. Недобровольный механизм состоит в том, что страны, имеющие прочное финансовое положение платежного баланса и участвующие в плане финансовых операций Фонда, обязаны на пропорциональной основе купить СДР за конвертируемую валюту у стран, обладающих правом продать СДР. Возможные объемы таких принудительных покупок СДР будут зависеть от объемов продаж, т.е. от объема заявок стран, которые не найдут добровольных покупателей своих СДР. Следует отметить, что до настоящего времени недобровольный механизм никогда не применялся. В настоящее время потребности в принудительном выкупе СДР пока нет, тем не менее, общий объем таких покупок в феврале -апреле 2010 года оценивался Фондом в 1,2 млрд. СДР (возможная доля России - 35 млн. СДР не была востребована).

Вышеуказанные платежи, при их осуществлении Банком России в рамках Соглашения (Устава) МВФ, будут равнозначны операциям по размещению золотовалютных резервов на международных финансовых рынках и рынках капитала, которые Банк России осуществляет в порядке реализации функции управления золотовалютными резервами, предусмотренной Законом о Банке России.

Принятие и реализация данного федерального закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

------------------------------

* До настоящего времени функционирование рынка СДР осуществлялось исключительно за счет добровольных соглашений. Общий пул добровольных соглашений с Фондом (с учетом последних пересмотров их параметров и увеличения числа участников) на конец декабря 2009 г. составлял около 60 млрд. СДР.

Перечень
актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 мая 1992 года N 2815-I "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития", а также в статью 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства.