Пояснительная записка к проекту федерального закона N 433096-5 "О внесении изменения в статью 31 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 433096-5 "Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с нормой пункта 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

В этой связи законопроектом предлагается изменить сроки вступления в силу (приостановить действие) отдельных норм ряда законодательных актов Российской Федерации.

1. Оплата труда федеральных государственных служащих.

Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах определены основные направления и ориентиры бюджетной политики на соответствующий период, а также ключевые вопросы формирования расходов федерального бюджета. Правительством Российской Федерации в соответствии с Основными направлениями бюджетной политики были одобрены основные характеристики федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, при расчете которых бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение федеральных органов государственной власти определены на уровне 2010 года (кроме расходов разового характера), а фонд оплаты труда не увеличен на сумму, необходимую для ежегодной индексации с учетом уровня инфляции.

Кроме того, Бюджетным посланием Правительству Российской Федерации предложено оптимизировать численность федеральных государственных гражданских служащих в течение трех лет в пределах 20 процентов, оставив при этом до 50 процентов экономии бюджетных средств в распоряжении федеральных органов государственной власти для осуществления дополнительного материального стимулирования федеральных государственных гражданских служащих.

В этой связи законопроектом предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года действие части 11 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ), предусматривающей ежегодную индексацию оплаты труда федеральных государственных служащих в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с учетом уровня инфляции.

Также следует отметить, что действие части 11 статьи 50 Федерального закона N 79-ФЗ приостановлено на 2010 год Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. N 313-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (далее - Федеральный закон N 313-ФЗ).

2. Финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в сфере культуры.

В части расходов федерального бюджета по финансовому обеспечению культуры законопроектом предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года действие подпункта 1 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), в соответствии с которым полномочия Российской Федерации по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вопрос о передаче вышеуказанных полномочий будет решен после определения перечня объектов культурного наследия, сохранение, использование, популяризация которых относится к полномочиям Российской Федерации.

Действие подпункта 1 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ приостановлено на 2010 год Федеральным законом N 313-ФЗ.

Кроме того, предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года действие пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 73-ФЗ, которым предусмотрено право собственника объекта культурного наследия федерального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо лица, пользующегося им на основании договора безвозмездного пользования, и производящего за счет собственных средств работы по его сохранению, на компенсацию произведенных им затрат.

С 1 января 2008 года разграничение полномочий в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации установлено законодательством Российской Федерации в зависимости от собственности, а не значения, как это было ранее.

Согласно пункту 5 статьи 9 Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти относится сохранение памятников, находящихся только в федеральной собственности. В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 48 Федерального закона N 73-ФЗ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, и обеспечение сохранения объекта является обременением собственника.

Таким образом, расходы на содержание и сохранение объекта культурного наследия федерального значения, находящегося в частной собственности, должен нести его собственник.

Несогласованность указанных норм действующего законодательства в настоящее время не позволяет установить организационно-правовой механизм реализации нормы пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 73-ФЗ.

Вместе с тем, следует отметить, что собственник объекта культурного наследия федерального значения имеет возможность компенсировать произведенные им затраты по сохранению объекта культурного наследия при продаже или ином отчуждении объекта культурного наследия, определив его стоимость с учетом произведенных им улучшений.

3. Финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в сфере физической культуры и спорта.

В области финансового обеспечения физической культуры и спорта в Российской Федерации законопроектом предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года действие статьи 7 и пункта 9 части 1 статьи 38 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 329-ФЗ), предусматривающих передачу полномочий Российской Федерации по оформлению и ведению спортивных паспортов для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация полномочий по оформлению и ведению спортивных паспортов требует создания специализированной информационной системы, необходимой для осуществления регистрации спортсменов, выдачи спортивных паспортов и последующего учета и обработки данных, а также проведения комплекса организационных мер, таких как создание необходимой инфраструктуры, обучение сотрудников, повышение уровня осведомленности населения о спортивном паспорте.

Однако в связи с технической неподготовленностью и отсутствием необходимой нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации переданные полномочия по оформлению и ведению спортивных паспортов органами государственной власти субъектов Российской Федерации не реализуются.

Кроме того, действие статьи 7 и пункта 9 части 1 статьи 38 Федерального закона N 329-ФЗ приостановлено на 2010 год Федеральным законом N 313-ФЗ.

4. Финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в сфере дорожной деятельности.

В соответствии с положениями части 4 статьи 62 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) формирование расходов федерального бюджета на 2011 год и последующие годы на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, рассчитываемых по установленным нормативам финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, должно осуществляться исходя из необходимости обеспечения данных расходов в размере ста процентов.

С 2007 года федеральная сеть автомобильных дорог существенно увеличилась (на 3 352 км) в связи с передачей в федеральную собственность региональных дорог (автодороги "Вилюй", автодороги от Санкт-Петербурга через Приозерск, Сортавалу до Петрозаводска, автодорог Оренбург - Уфа и Западный обход г. Уфы).

Указанное обстоятельство в условиях сокращения доходной базы федерального бюджета не позволяет обеспечить расходы на содержание, ремонт и капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования федерального значения в размере ста процентов от установленных нормативов финансовых затрат.

В этой связи законопроектом предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2012 года действие части 4 статьи 62 Федерального закона N 257-ФЗ в части обеспечения расходов на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения в размере ста процентов.

5. Финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в сфере безопасности и охраны правопорядка.

Статьей 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 281-ФЗ) излагается в новой редакции статья 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Согласно указанным изменениям на территориальные органы Федеральной миграционной службы возлагаются полномочия по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, которые в настоящее время осуществляются органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 31 Федерального закона N 281-ФЗ статья 5 вступает в силу с 1 января 2011 года.

Однако до настоящего времени мероприятия по созданию в соответствующих населенных пунктах Российской Федерации подразделений территориальных органов Федеральной миграционной службы и их комплектованию сотрудниками не проведены.

В целях завершения указанных процессов и обеспечения должного исполнения функции по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, законопроектом предлагается внести изменения в часть 2 статьи 31 Федерального закона N 281-ФЗ, устанавливающие срок вступления в силу статьи 5 указанного закона - 1 января 2014 года.

6. Финансовое обеспечение проведения обязательного аудита государственных внебюджетных фондов и федеральных государственных учреждений.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (далее - Федеральный закон N 307-ФЗ) предусматривается проведение обязательного аудита государственных внебюджетных фондов.

В то же время, в соответствии со статьей 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации производится внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, а органом финансового контроля субъекта Российской Федерации производится проверка годового отчета об исполнении бюджета территориальными государственными внебюджетными фондами. Финансовое обеспечение деятельности Счетной палаты Российской Федерации, органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Для проведения обязательного аудита государственных внебюджетных фондов независимыми аудиторами также потребуется выделение бюджетных ассигнований, поскольку привлечение независимых аудиторов осуществляется согласно законодательству Российской Федерации за плату.

При этом по результатам внешней проверки и обязательного аудита оформляются заключения, которые по содержательной части схожи.

Выделение бюджетных средств на проведение ежегодного аудита государственных внебюджетных фондов является нецелесообразным, поскольку приведет к необоснованному увеличению расходования бюджетных средств.

Следует отметить, что Бюджетным кодексом Российской Федерации, определяющим основы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, не предусмотрено проведение обязательного аудита государственных внебюджетных фондов.

В этой связи законопроектом предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года действие пункта 2 части 1 статьи 5 Федерального закона N 307-ФЗ в части проведения обязательного аудита государственных внебюджетных фондов.

Пунктом 3 части 1 статьи 5 Федерального закона N 307-ФЗ обязанность проводить обязательный аудит возлагается также на организации (в том числе на организации, являющиеся федеральными государственными учреждениями), у которых сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года, предшествовавшего отчетному, превышает 20 миллионов рублей.

Вместе с тем, в соответствии со статьями 158, 266-270 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (далее - органы финансового контроля) наделены правом осуществлять финансовый контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, в том числе в отношении федеральных государственных учреждений. Финансовое обеспечение указанных органов финансового контроля осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Поскольку привлечение независимых аудиторов осуществляется согласно законодательству Российской Федерации за плату, для проведения обязательного аудита организаций, являющихся федеральными государственными учреждениями, независимыми аудиторами потребуется выделение из федерального бюджета дополнительных бюджетных ассигнований, что также является нецелесообразным.

В этой связи законопроектом предлагается приостановить с 1 января 2011 года до 1 января 2014 года действие пункта 3 части 1 статьи 5 Федерального N 307-ФЗ в части проведения обязательного аудита организаций, являющихся федеральными государственными учреждениями.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"

Реализация Федерального закона "Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (далее - законопроект) не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

С учетом решений, принятых при подготовке проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, предлагается изменить срок вступления в силу (приостановить действие) отдельных норм некоторых законодательных актов Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета в 2011 -2013 годах.

Оценка финансовых последствий действия норм законодательных актов Российской Федерации, не обеспеченных источниками финансирования в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", в 2011 году составляет не менее 115,2 млрд. рублей, в 2012 году - не менее 104 млрд. рублей, в 2013 году - не менее 81,9 млрд. рублей (в том числе в части расходов на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения - 91,9 млрд. рублей, 81,7 млрд. рублей и 60,9 млрд. рублей, соответственно).

По ряду норм законодательных актов Российской Федерации финансовая оценка затруднена.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"

Принятие Федерального закона "Об изменении сроков вступления в силу и приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.