Пояснительная записка к проекту федерального закона N 446526-5 "О полиции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 446526-5 "О полиции"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О полиции" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. N 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Законопроект направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.

Законопроектом предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности милиции. На современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.

При разработке законопроекта учитывались, во-первых, принципы и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г., во-вторых, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной сфере, в-третьих, достижения науки, отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.

Основными целями законопроекта являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.

В законопроект включены в адаптированном виде нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц и других.

Кроме того, в законопроекте реализован положительный международный опыт в области строительства полицейских институтов, а также сохраняются отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции.

Законопроект состоит из одиннадцати глав.

В главе 1 "Общие положения" определяются назначение полиции и основные направления ее деятельности.

За полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции. Существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены. Вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий. Законопроектом предлагается определить следующие основные направления деятельности полиции:

1) защита личности, общества, государства от преступных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление, раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

6) охрана общественного порядка;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов на договорной основе;

11) государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов.

По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

В статье 4, посвященной организации полиции, закреплено, что руководство деятельностью полиции осуществляют руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители его территориальных органов и руководители входящих в систему указанного федерального органа учреждений и иных организаций. Эти руководители несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

Глава 2 "Принципы деятельности полиции" посвящена основополагающим началам деятельности полиции, разработанным с учетом высокого уровня конфликтности отношений в той сфере, в которой действует полиция, ее широких дискреционных полномочий.

Принципами деятельности полиции являются: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; законность; беспристрастность; открытость и публичность; общественное доверие и поддержка граждан; взаимодействие и сотрудничество; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. В законопроекте принципы деятельности полиции не только перечисляются. Каждый из них рассматривается в рамках отдельной статьи, в которой он наиболее полно раскрывается.

Открытость и прозрачность деятельности полиции будут способствовать восстановлению доверия к ней у граждан. Граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права.

Предлагается установить, что полиция регулярно информирует государственные органы, органы местного самоуправления и граждан о своей деятельности через средства массовой информации, сеть Интернет, путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, а также перед гражданами. Периодичность и порядок осуществления отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных выступать с отчетами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Полиция в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставляет сведения о своей деятельности средствам массовой информации по официальным запросам их редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. В связи с этим на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел возлагается обязанность проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.

При федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органах предусматривается создание общественных советов, в состав которых должны войти представители трудовых коллективов, общественных объединений, деятели культуры, науки и искусства, а также представители конфессий.

В главе 3 "Обязанности и права полиции" содержится перечень обязанностей полиции (в него включены функции, которые не были учтены в Законе Российской Федерации "О милиции" (далее - действующий Закон), но которые милиция осуществляла в соответствии с другими законодательными и иными нормативными правовыми актами).

В законопроекте определено, что перечень обязанностей полиции устанавливается только федеральным законом "О полиции" и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только путем внесения в него изменений.

Права полиции максимально конкретизированы. Исключены некоторые нормы, не имеющие четкого юридического содержания и позволяющие произвольно (без необходимых оснований, должной процедуры и соблюдения определенных сроков) ограничивать права граждан и организаций, а также касающиеся несвойственных полиции функций в сфере контрольной и надзорной деятельности.

Порядок реализации возложенных на полицию обязанностей и предоставленных ей прав, если он не урегулирован федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Глава 4 "Применение полицией отдельных мер государственного принуждения" содержит нормы, регламентирующие порядок применения полицией следующих мер государственного принуждения: задержание; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории; оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах.

В законопроекте определены исчерпывающий перечень лиц, в отношении которых полиция может применять задержание, а также основания такого задержания.

В соответствии с положениями Декларации о полиции, принятой в 1979 году Парламентской ассамблеей Совета Европы, и рекомендациями Европейского Суда по правам человека в законопроект включена норма, согласно которой задержанные и находящиеся под стражей лица должны содержаться в специально отведенных помещениях, под охраной, в условиях, исключающих угрозу их жизни и здоровью.

Для усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в соответствии с Европейским кодексом полицейской этики законопроектом предусматривается ведение реестра лиц, подвергнутых задержанию.

Законопроектом также устанавливается перечень случаев, когда полиция по решению руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или лица, его замещающего, имеет право производить оцепление (блокирование) участков местности.

В целях реализации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных и в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" в законопроекте установлены полномочия полиции по сбору и обработке данных о гражданах.

Глава 5 "Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия" разработана на основе Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Генеральной Ассамблеей ООН.

В ней определяются пределы, условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также особенности их применения, в частности особенности применения специальных средств и оружия в составе подразделения (группы) и в условиях массового скопления людей, основания и условия применения оружия ограниченного поражения. Кроме того, устанавливаются гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции.

Особое внимание в законопроекте уделяется вопросам проверки сотрудников полиции на профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

При определении терминов "специальные средства", "применение огнестрельного оружия" устранены терминологические неточности и неоднозначность толкования терминов, которые существуют в действующем Законе.

В главе 6 "Правовое положение сотрудника полиции" определяется статус сотрудника полиции, устанавливается перечень ограничений и запретов, связанных со службой в полиции, перечисляются требования, предъявляемые к поведению сотрудника полиции.

Для сотрудника полиции, а также для гражданина Российской Федерации, поступающего на службу в полицию, предусматриваются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-разыскной деятельности. Кроме того, дополнительно предлагается установить, что гражданин не может быть принят на службу в полицию, если он имеет или имел судимость, а также если в отношении его уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям: истечение сроков давности уголовного преследования; прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон; прекращение уголовного преследования вследствие акта об амнистии; прекращение уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием.

Помимо таких гарантий правовой защиты сотрудников полиции, предусмотренных действующим Законом, как недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника полиции и доверие к его показаниям, законопроектом предлагается установить государственную защиту жизни и здоровья, чести и достоинства сотрудника полиции и членов его семьи, а также имущества, принадлежащего ему и членам его семьи.

Урегулировано право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ассоциации).

Закреплен правовой статус других сотрудников органов внутренних дел, не являющихся сотрудниками полиции и привлекаемых к выполнению возложенных на полицию обязанностей. Установлена ответственность сотрудника полиции.

В главе 7 "Служба в полиции" устанавливаются требования к поступлению на службу в полицию и особенности ее прохождения.

Служба в полиции осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, с учетом особенностей, установленных федеральным законом "О полиции".

В рамках решения задачи борьбы с коррупцией к личностным и профессиональным качествам сотрудников полиции предъявляются повышенные требования. Каждый гражданин Российской Федерации, поступающий на службу в полицию, должен пройти психофизиологическое исследование, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость, а также испытание в целях проверки его морально-психологических, деловых и иных качеств, необходимых для замещения должности сотрудника полиции.

Законопроектом уточнены организация профессиональной подготовки сотрудников полиции, правовой статус слушателей и преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также условия привлечения курсантов и слушателей к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и к исполнению других обязанностей полиции.

В целях реализации требований Национальной стратегии противодействия коррупции в части, касающейся борьбы с правовым нигилизмом, законопроектом предусмотрена периодическая проверка знания каждым сотрудником полиции Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих его служебную деятельность, в том числе международных документов.

За ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей сотрудник полиции подлежит увольнению по следующим основаниям: неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме; прекращение уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям; представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию; отчисление из образовательного учреждения высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел; лишение специального звания полиции; прекращение гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства (подданства) другого государства.

Законопроектом закрепляются гарантии сотруднику полиции, избранному (назначенному) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления.

В главе 8 "Социальная защита сотрудника полиции" регламентируются вопросы, касающиеся оплаты труда сотрудников полиции, страховых гарантий и выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, права сотрудника полиции на жилищное обеспечение и медицинское обслуживание, социальной защиты семей сотрудников полиции, потерявших кормильца, а также иных гарантий в связи с прохождением службы в полиции.

В главе 9 "Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности полиции" определяется, что финансовое обеспечение деятельности полиции, а также гарантий и компенсаций, предоставляемых (выплачиваемых) сотрудникам полиции, членам их семей и лицам, находящимся на их иждивении в соответствии с законодательством Российской Федерации, является расходным обязательством Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию полномочий полиции по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. Финансирование указанных расходов будет осуществляться за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Органам и подразделениям полиции, выполняющим задачи по охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и борьбе с преступностью на транспорте, служебные и подсобные помещения, оборудование, средства и услуги связи должны предоставляться на безвозмездной основе транспортными организациями.

Сотрудникам полиции, замещающим должность участкового уполномоченного полиции, для работы на обслуживаемых административных участках помещения, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи, должны предоставляться органами местного самоуправления. Кроме того, ими должна обеспечиваться техническая эксплуатация этих помещений (водоснабжение, отопление, освещение, уборка, ремонт).

В главу 10 "Контроль и надзор за деятельностью полиции" в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" включено положение о еще одной форме контроля за деятельностью полиции (кроме государственного контроля и прокурорского надзора) - общественном контроле, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами, в частности, за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Контроль в такой форме может осуществляться совместно с общественными советами, создаваемыми при территориальных органах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 76-ФЗ следует читать как "10 июня 2008 г."

Глава 11 "Переходные и заключительные положения" содержит нормы об осуществлении до передачи соответствующим органам и организациям, но не позднее 1 января 2012 г., отдельных функций, в настоящее время выполняемых милицией, о проведении аттестации сотрудников органов внутренних дел, о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) и о вступлении в силу федерального закона "О полиции" с 1 марта 2011 г.

Финансирование полиции до 1 января 2012 г. предусматривается осуществлять за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О полиции"

Принятие федерального закона "О полиции" не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О полиции"

Принятие федерального закона "О полиции" потребует изменения следующих актов федерального законодательства:

1. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ).

2. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".

3. Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".

4. Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании".

5. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-I "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации".

6. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации".

7. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая).

9. Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".

10. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности".

11. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

12. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации.

13. Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".

14. Воздушный кодекс Российской Федерации.

15. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

16. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

17. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

18. Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств".

19. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи".

20. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

21. Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

22. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".