Пояснительная записка к проекту федерального закона N 469229-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части создания системы пруденциального надзора за рисками профессиональных участников рынка ценных бумаг) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации"

Настоящий законопроект подготовлен в соответствии с пунктом 69 плана реализации основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 год, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации 2 марта 2010 года N 972п-П13.

Основной идеей и целью законопроекта является совершенствование механизмов надзора со стороны федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг за деятельностью участников финансового рынка и создание на их основе системы пруденциального надзора, отвечающей международным требованиям, а также преодоление неоднородности норм, регулирующих деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и финансовых организаций, применение единых требований и стандартов деятельности на финансовых рынках.

Основной задачей системы пруденциального надзора на рынке ценных бумаг является прогнозирование и предупреждение рисков как отдельно взятых финансовых организаций, так и системных рисков с целью обеспечения устойчивости и надежности всего рынка в целом.

Закрепленные в действующей редакции Федерального закона "О рынке ценных бумаг" полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в отношении регулирования и контроля за профессиональными участниками рынка ценных бумаг носят несистемный характер, а также не содержат основных начал (принципов) осуществления надзора. Такой подход к правовому регулированию надзорной деятельности на рынке ценных бумаг недостаточен для его эффективного развития. Основной предпосылкой совершенствования системы пруденциального надзора за рисками профессиональных участников рынка ценных бумаг явилась та степень зрелости, которой достиг российский финансовый рынок, и соответственно возросший уровень рисков, которые берут на себя его основные участники.

Также необходимо учитывать появление в настоящее время в России новых инвесторов, которые осуществляют инвестирование средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации.

Законопроектом предлагается новая редакция статьи, ограничивающей совмещение как профессиональных видов деятельности на рынке ценных бумаг, так и совмещение профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с иной деятельностью. Обеспечение эффективного управления рисками в организациях, осуществляющих деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, является первоочередной задачей, так как регистраторы могут являться участниками корпоративных споров.

Для создания качественной основы осуществления пруденциального надзора законопроектом предлагается законодательно закрепить принципы и цели осуществления пруденциального надзора - постоянный характер надзора и поддержание стабильности финансовой системы Российской Федерации, а также защиту интересов инвесторов и клиентов на рынке ценных бумаг.

Кроме того, для возможности осуществления надзора на постоянной основе законопроект вносит изменения в состав информации, которая должна периодически предоставляться профессиональными участниками рынка ценных бумаг в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

С целью создания необходимых предпосылок для формирования конкурентоспособных институтов финансового рынка, что является одним из главных направлений государственной политики по развитию финансового рынка в среднесрочной перспективе, законопроект предусматривает введение обязанности профессиональных участников рынка ценных бумаг осуществлять внутренний контроль и управление рисками.

Поскольку на результаты деятельности участников финансового рынка могут оказывать влияние их учредители (участники), законопроект предусматривает обязательное формирование профессиональным участниками рынка ценных бумаг и управляющими компаниями инвестиционных фонов совета директоров, устанавливает требования в отношении учредителей (участников), определяет перечень субъектов, которые не могут являться учредителями (участниками) указанных участников финансового рынка.

Однако ключевую роль в принятии важных для деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний инвестиционных фондов решений играют лица, осуществляющие текущее управление такими компаниями, и прежде всего лица, занимающие должности единоличного исполнительного органа. В этой связи законопроект расширяет требования, предъявляемые в настоящий момент к должностным лицам участников финансового рынка, и в то же время устанавливает необходимость уведомления надзорного органа о произошедшем изменении единоличного исполнительного органа, состава совета директоров и исполнительных органов.

С целью создания эффективной системы мер воздействия (как предупредительных, так и принудительных) надзорного органа на нарушителей пруденциальных норм законопроектом предлагается предоставить федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг право требовать замены руководителя профессионального участника рынка ценных бумаг, назначать для осуществления деятельности в профессиональном участнике рынка ценных бумаг своего представителя. При приостановлении и при аннулировании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, назначается временная администрация, возглавляемая представителем федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, с участием представителей саморегулируемой организации, членом которой является профессиональный участник рынка ценных бумаг. Эти меры должны, с одной стороны, заставить участников финансового рынка соблюдать пруденциальные нормы, с другой - быть для надзорного органа инструментом воздействия на недобросовестные компании. Законопроектом определены порядок, условия назначения, полномочия представителя (представителей) и временной администрации.

Законопроект вводит новые требования об обеспечении финансовой надежности профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющей компании инвестиционных фондов, устанавливает виды обязательных нормативов, которые обязаны соблюдать профессиональные участники рынка ценных бумаг и управляющие компании.

Одним из способов защиты прав и законных интересов инвесторов в развитых юрисдикциях является создание различных компенсационных фондов. Законопроект предлагает дополнить Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" новой статьей о создании саморегулируемыми организациями компенсационных фондов. Законопроект предусматривает как порядок создания компенсационного фонда, так и условия выплаты компенсаций. В то же время законопроект не содержит излишней детализации порядка формирования и осуществления деятельности компенсационного фонда, устанавливая лишь общие требования, и предусматривает обязанность саморегулируемой организации установить соответствующие детальные нормы создания и функционирования компенсационного фонда.

Для эффективного создания и функционирования компенсационного фонда саморегулируемой организации необходима обязательность членства в такой организации для профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний. Законопроект вводит норму об обязательности членства в саморегулируемой организации для профессиональных участников рынка ценных бумаг, оказывающих услуги лицам, не являющимся квалифицированными инвесторами, для управляющих компаний, размещающих акции акционерного инвестиционного фонда неквалифицированным инвесторам, и управляющих компаний, правила доверительного управления которых предусматривают выдачу паев неквалифицированным инвесторам.

При разработке законопроекта учтены требования международных организаций и опыт, наработанный ведущими иностранными государствами в сфере надзора на финансовых рынках.

Законодательное закрепление базовых принципов организации надзорной деятельности и организации управления рисками соответствуют требованиям международных организаций (ИОСКО) и мировой практике. В частности, предлагаемые изменения соответствуют требованиям о четком определении круга обязанностей регулирующего (надзорного) органа и наличие у него адекватных полномочий, достаточных возможности для выполнения своих функций, закрепленным в основополагающем документе ИОСКО "Цели и принципы регулирования фондового рынка" (Objectives and Principles of Securities Regulation).

Требования по адекватной организации системы управления рисками и внутреннего контроля, необходимости периодического предоставления информации надзорному органу соответствуют выработанным ИОСКО подходам, в частности выделяемым ИОСКО "12 Базовым элементам системы внутреннего контроля и управления рисками", отраженным в документах ИОСКО.

Также предлагаемые надзорные меры закреплены в основных документах Базельского комитета по банковскому надзору, которые являются ориентиром для совершенствования всех направлений надзорной деятельности на финансовых рынках.

Предлагаемые законопроектом меры нашли свое отражение в Директиве 2004/39/ЕС Европейского Парламента и Совета "О рынке финансовых инструментов" (далее - Директива 2004/39/ЕС), закрепляющей основные подходы к организации надзорной деятельности на финансовом рынке. Так, в соответствии с Директивой 2004/39/ЕС особое внимание в процессе осуществления надзорной деятельности должно уделяться проверке на соответствие квалификационным требованиям руководителей и оценке акционеров. Лица, осуществляющие фактическое руководство деятельностью участников финансового рынка, должны обладать достаточно хорошей репутацией и опытом для обеспечения разумного и осмотрительного руководства участника. Также Директивой 2004/39/ЕС установлено требование о том, что участник финансового рынка должен уведомлять компетентные органы обо всех изменениях в своем руководстве для оценки того, обладают ли новые лица, назначенные на руководящие должности, достаточно хорошей репутацией и опытом. Согласно указанной директиве компетентные органы не должны выдавать разрешение на ведение инвестиционной деятельности или предоставление инвестиционных услуг до тех пор, пока не получат информацию о том, кто является акционерами или членами.

Эффективная организация системы внутреннего контроля и управления рисками является нормой для осуществления надзорной деятельности во всех странах, имеющих развитие финансовые рынки (европейские государства, США, Канада, Япония, Китай, Гонконг, Чили, Аргентина, Малайзия, ЮАР).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации" не потребуют дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Вопросы, затрагиваемые в законопроекте, относятся к ведению Российской Федерации. Введение в действие законопроекта также не потребует введения или отмены налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, внесения изменений или принятия актов федерального законодательства.