Пояснительная записка к проекту федерального закона N 484225-5 "О водоснабжении и канализовании" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 484225-5 "О водоснабжении и канализовании"

Досье на проект федерального закона

Из множества проблем, стоящих перед человечеством одной из важнейших является проблема чистой питьевой воды. Российская Федерация обладает почти четвертью всех мировых запасов пресной воды, вместе с тем, проблема обеспечения населения качественной питьевой водой является наиболее острой в том числе по следующим причинам: колоссальная изношенность водопроводных и канализационных сетей приводит к загрязнению источников питьевого водоснабжения; низкая культура потребления питьевой воды, отсутствие системы государственного управления отраслью водоснабжения и канализования, недостаточность правового регулирования отрасли.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере водоснабжения и канализования в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное. В настоящее время основными законами, регламентирующими деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, ФЗ "О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса", ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отдельные нормы, регулирующие деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, содержатся в других нормативных правовых актах, большинство из которых являются подзаконными.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса" следует читать ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"

В тоже время, в других инфраструктурных секторах (электроэнергетика, теплоэнергетика, газоснабжение, железнодорожный транспорт и пр.), действуют отраслевые законы и принятые в соответствии с этими законами системы отраслевых нормативных правовых актов.

На заседании президиума Госсовета в ноябре 2010 года, которое было посвящено проблемам жилищно-коммунального хозяйства, проблемам обеспечения населения Российской Федерации качественным водоснабжением и канализованием было уделено особое внимание Президента Российской Федерации Д.А.Медведева и отмечена необходимость принятия отдельного федерального закона, регулирующего отношения в сфере водоснабжения и канализования.

Настоящий проект федерального закона разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации Д.А.Медведева и закрепляет основы государственного регулирования водоснабжения и канализования в Российской Федерации.

Основная идея проекта федерального закона "О водоснабжении и канализовании" (далее - законопроект) заключается в создании правовой основы для эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли водоснабжения и канализования в Российской Федерации.

Цель законопроекта - совершенствование системы государственного регулирования в сфере водоснабжения и канализования, направленное на обеспечение бесперебойного и качественного централизованного водоснабжения и канализования, защиты окружающей среды и улучшения здоровья и качества жизни населения.

Законопроект устанавливает правовые основы отношений, возникающих в сфере водоснабжения и канализования, принципы государственного регулирования указанной сферы, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, основные права и обязанности организаций водопроводно-канализационного хозяйства и других участников отношений в сфере водоснабжения и канализования.

Принимая во внимание, что согласно поручения Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, законопроект должен стать основой развития новой отрасли законодательства - законодательства о водоснабжении и канализовании, законопроект содержит термины и определения, ряд из которых применяются в действующих нормативных правовых актах (например, постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. N 167 "Об утверждении правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации"), но не закреплены на законодательном уровне. При этом, некоторые термины и определения, включенные в законопроект скорректированы с учетом особенностей производственного цикла регулируемой сферы. К примеру, в законопроекте применяется термин "канализование" вместо "водоотведение". Различие в данных терминах носит сутевой характер - понятие "канализование" шире, чем "водоотведение" и включает в себя не только прием сточных вод и передачу их на очистные сооружения, но и их очистку, сброс очищенных сточных вод в водный объект, обработку и утилизацию осадка. Таким образом, термин "канализование" в большей степени, чем термин "водоотведение" характеризует деятельность, осуществляемую организациями водопроводно-канализационного хозяйства.

Законопроектом предусматривается приоритет экономических методов регулирования отрасли водоснабжения и канализования над административными. В этой части законопроектом закрепляется особенности тарифного регулирования организаций водопроводно-канализационного хозяйства. В том числе, предусматривается возможность установления тарифов методом доходности инвестированного капитала, дифференциорованный подход к установлению тарифов для различных категорий абонентов. С целью прозрачности и контролируемости деятельности организаций водопроводно-канализационного хозяйства предусматривается обязательность раскрытия информации о регулируемых товарах и услугах, используемую при формировании тарифов организации.

Нормами законопроекта регулируется процедура подключения абонентов к централизованным системам водоснабжения и канализования.

Ряд положений законопроекта направлены на урегулирование имущественных отношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства и собственников системы водоснабжения и канализования; решаются существующие проблемы эксплуатации бесхозяйных сетей и проведения технической инвентаризации и государственной регистрации прав на системы водоснабжения и водоотведения. Например, допускается возможность государственной регистрации системы водоснабжения и (или) канализования как единого объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса).

Законопроектом также решается проблема эксплуатации технологически изолированных централизованных систем водоснабжения и канализования. Для эксплуатации таких систем соответствующим органом местного самоуправления будет назначаться гарантирующая организация. В законопроекте определяется обязанность и ответственность такой организации, а порядок заключения договора между гарантирующими организациями и их абонентами, а также существенные условия таких договоров будет утверждаться Правительством Российской Федерации.

Одной из новаций законопроекта является институт регуляторных договоров. Основная идея введения данного института - гарантированность для организаций водопроводно-канализационного хозяйства неизменности установленных тарифов, необходимых для реализации мероприятий инвестиционной программы и обязательство такой организации выполнять мероприятия инвестиционной программы. Регуляторным договором также определяются условия эксплуатации организациями водопроводно-канализационного хозяйства централизованных систем водоснабжения и канализования, в том числе: объем и качество услуг водоснабжения, состав и свойства сточных вод, порядок осуществления инвестиций. Порядок заключения и условия регуляторных договоров утверждается Правительством Российской Федерации.

В целях обеспечения нормальных условий эксплуатации объектов систем водоснабжения и канализования и исключения возможности их повреждения законопроектом предусматривается возможность установления охранных зон. Механизм и основания установления охранных зон аналогичен действующему, для объектов газоснабжения, электросетевого хозяйства (Федеральный закон от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", постановление Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон").

Значительное внимание в законопроекте уделено регулированию качества питьевой воды (государственное регулирование качества воды и производственный контроль, реализуемый организациями водопроводно-канализационного хозяйства) и регулированию сбросов сточных вод в водные объекты через централизованные системы канализования. Так, разграничивается понятия централизованных хозяйственно-бытовых систем канализования, централизованных дождевых систем канализования, централизованных общесплавных систем канализования. Для каждого вида систем канализования законопроектом предусматривается установление нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, которые не влияют на качество работы конкретной системы канализования. При этом, организации (абоненты), осуществляющие хозяйственную деятельность, обязаны проводить предварительную очистку сточных вод на локальных очистных сооружениях и обеспечивать соответствие состава сбрасываемых сточных вод нормативам допустимых сбросов загрязняющих веществ. В случае, если сточные воды организации не удовлетворяют нормативам допустимых сбросов загрязняющих веществ, такая организация обязана разработать план мероприятий по снижению негативного воздействия на водные объекты и централизованные системы канализования, включающий мероприятия по созданию (реконструкции, модернизации) локальных очистных сооружений.

Законопроектом также регулируются особенности взимания платы с организаций водопроводно-канализационного хозяйства за негативное воздействие на водные объекты и с абонентов таких организаций за сверхнормативные сбросы сточных вод. Такое регулирование позволит разграничить ответственность организаций водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентов, в случае, если абонентом будут нарушены нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ через централизованные системы канализования. В настоящее время проблема взаимоотношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентов в случае нарушения абонентами установленных нормативов является наиболее острой для организаций водопроводно-канализационного хозяйства, поскольку ответственность за нарушения абонентом установленных нормативов полностью перекладывается на организацию водопроводно-канализационного хозяйства. То есть, сегодня организации водопроводно-канализационного хозяйства по факту отвечают за действия третьих лиц (абонентов) и несут огромные финансовые потери (штрафы, увеличение размера платы за негативное воздействие и проч.). Таким образом, в целях реализации принципа "загрязнитель платит" в законопроекте закрепляется разграничение ответственности за сброс загрязняющих веществ между организациями водопроводно-канализационного хозяйства и абонентами.

С целью осуществления продуманной политики по организации планирования и развития централизованных систем водоснабжения и канализования, разграничения ответственности за достижение показателей качества питьевой воды и состава сточных вод между организацией водопроводно-канализационного хозяйства и собственником централизованной системы водоснабжения и канализования, законопроектом предусматривается проведение технического аудита сетей водоснабжения и канализации. В результате проведения технического аудита будут выявляться технические возможности и характеристики имеющихся сетей, уровень потерь в сетях. Информация, полученная в ходе проведения технического аудита, позволит принимать взвешенные решения в части основы инвестиционного планирования, экономической эффективности существующих технических решений и целесообразности проведения модернизации и внедрения новых технологий. В законопроекте закреплены показатели деятельности организаций водопроводно-канализационного хозяйства (определяются по результатам технического аудита), на основе которых для организации водоповодно-канализационного хозяйства будут утверждаться целевые показатели деятельности для такой организации. В соответствии с положениями законопроекта планирование стратегического, долгосрочного развития централизованных систем водоснабжения и канализования будет осуществляться на основе генеральных схем развития централизованных систем водоснабжения и канализования.

Большое внимание в законопроекте уделено договорным отношениям в сфере водоснабжения и канализования. Так, положениями законопроекта предусматривается, что между абонентом и организацией водопроводно-канализационного хозяйства могут заключаться как отдельные договоры по водоснабжения и канализованию, так и смешанный договор. Закрепляются существенные условия, основные права и обязанности сторон по таким договорам, условия и перечень документов, необходимый для заключения договоров. Кроме этого, в законопроекте определены случаи, при возникновении которых организация водопроводно-канализационного хозяйства вправе приостановить или ограничить водоснабжение, канализование.

Кроме этого, законопроектом закрепляются особенности договорных отношений по водоснабжению и канализованию при отведении поверхностного стока с селитебных территорий; в отношении жилищного фонда и нежилых помещений в многоквартирных домах; с застройщиками; при осуществлении водоснабжения с применением автоматических устройств.

Принимая во внимание высокую экономическую значимость мероприятий по энергоэффективности, в законопроект включены положения, регулирующие организацию коммерческого учета в сфере водоснабжения и канализования с использованием приборов учета.

Социально-экономические, политические и юридические последствия реализации положений законопроекта проявятся в связи с изменением экономической и правовой системы отношений в сфере водопроводно-канализационного хозяйства, и будут выражены в:

повышении надежности и качества водоснабжения и канализования, повышение качества питьевой воды;

снижении антропогенного воздействия на водные объекты за счет создания эффективных механизмов финансирования мероприятий по строительству и модернизации очистных сооружений;

проведении модернизации отрасли водопроводно-канализационного хозяйства, в том числе, за счет привлечения в отрасль частных инвестиций и использования эффективных форм управления;

снижение рисков ведения бизнеса в сфере водоснабжения и канализования за счет регламентации отношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства с органами власти и абонентами;

создание отдельной отрасли законодательства о водоснабжении и канализовании, устранение недостаточности и фрагментарности в правовом регулировании данной сферы.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О водоснабжении и канализовании"

Принятие проекта федерального закона "О водоснабжении и канализовании" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О водоснабжении и канализовании"

Принятие федерального закона "О водоснабжении и канализовании" потребует изменения следующих актов федерального законодательства:

Земельный кодекс Российской Федерации.

Водный кодекс Российской Федерации.

Жилищный кодекс Российской Федерации.

Градостроительный кодекс.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N  2395-I "О недрах".

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Федеральный закон от 24 июля 2007 года N  221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Федеральный закон от 8 августа 2001 года N  128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Принятие федерального закона "О водоснабжении и канализовании" также потребует как внесения изменений в действующие нормативные правовые акты (постановления Правительства Российской Федерации), так и принятие новых нормативных правовых актов.