Пояснительная записка к проекту федерального закона N 529923-5 "О ратификации Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 529923-5 "О ратификации Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях"

Досье на проект федерального закона

Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях принята 22 мая 2001 г. на Конференции полномочных представителей. Российская Федерация подписала Стокгольмскую конвенцию 22 мая 2002 г. (на основании постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2002 г. N 320 "О подписании Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях"). Конвенция вступила в силу 17 мая 2004 года.

Стокгольмская конвенция нацелена на сокращение использования, прекращение производства и последующую полную ликвидацию веществ - стойких органических загрязнителей, включенных в приложения к Конвенции.

Используемый в Конвенции термин "стойкие органические загрязнители" (далее - СОЗ) охватывает широкий спектр химических соединений. Часть из них, несмотря на токсичность, широко используется в промышленности, особенно в развивающихся странах, другие - являются побочными продуктами промышленных технологических процессов, третьи - специально созданные токсичные вещества (пестициды и др.).

СОЗ обладают токсичными свойствами, проявляют устойчивость к  разложению, биологически аккумулируются и являются объектом трансграничного переноса по воздуху, воде и мигрирующими видами рыб, животных и птиц. Накапливаясь в экосистемах, СОЗ вызывают значительные негативные последствия для здоровья человека и окружающей среды.

Основными целями ратификации Российской Федерацией Стокгольмской конвенции являются:

охрана здоровья человека и охрана окружающей природной среды от негативного воздействия СОЗ;

обеспечение международно-правовой базы полноправного участия Российской Федерации в процессе дальнейшего развития Стокгольмской конвенции и выполнения ее положений;

сочетание административных и экономических механизмов стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности для предотвращения загрязнения окружающей среды и ее восстановления;

эффективное участие в международном сотрудничестве для решения региональных, национальных и международных экологических проблем с учетом интересов Российской Федерации;

активное привлечение общественности, научно-производственных объединений и средств массовой информации для решения проблем, регулируемых Стокгольмской конвенцией, на национальном и международном уровне.

Согласно положениям Стокгольмской конвенции запрещены к использованию следующие вещества - альдрин, хлордан, дильдрин, эндрин, гептахлор, гексахлорбензол, мирекс, токсафен, полихлорированныо дифенилы (ПХД). Ограничен к использованию ДДТ, а требования по сокращению и ликвидации выбросов при непреднамеренном производстве распространяются на полихлорированные дибензо-п-диоксины (ПХДД), полихлорированные дибензофураны (ПХДФ).

Из списка СОЗ такие вещества как альдрин, хлордан, дильдрин, эндрин, мирекс ни в СССР, ни в России в промышленных масштабах не производились.

На территории Российской Федерации в составе СССР производилось четыре СОЗ: гексахлорбензол, токсафены (полихлорпинен и полихлоркамфен), полихлордифенилы (ПХД) и ДДТ.

Производство гептахлора было начато в 1974 году, в 1976 году было прекращено и никогда более не возобновлялось. Производство гексахлорбензола было прекращено в 1990 году и восстановлению не подлежит. Токсафен выпускался в СССР под наименованиями полихлорпинен и полихлоркамфен, производство обоих прекращено (первое во второй половине 70-х годов, второе в середине 80-х годов) и возобновлению не подлежит. ПХДД и ПХДФ являются побочными вторичными продуктами и специально не производятся.

Наиболее сложной является проблема ДДТ, который производился в г. Москве (1946 - 1970 гг.) в количестве от 1 до 3 тыс. тонн в год, в г. Киеве (1951 - 1973 гг.) - до 3 тыс. тонн в год и в г. Дзержинске (1957 - 1990 гг.) - 8,5 тыс. тонн в год. В 1970 году ДДТ был исключен из официального списка пестицидов, используемых в СССР. За все годы было произведено от 100 до 150 тыс. тонн ДДТ, часть из которых находится на территории России в виде устаревших пестицидов.

В настоящее время производство ДДТ законсервировано и используется только по специальному разрешению для борьбы с переносчиками болезней, что предусмотрено Стокгольмской конвенцией.

Значительные запасы устаревших, пришедших в негодность и запрещенных пестицидов из числа СОЗ накоплены в Республике Татарстан, Краснодарском и Алтайском краях, Амурской, Ростовской, Воронежской, Челябинской, Курганской, Смоленской и Новосибирской областях. Они зачастую хранятся в неприспособленных помещениях и в ненадлежащей упаковке; при этом состав 40 - 50% запасов устаревших пестицидов не установлен. На ряде территорий в почве, воде и других объектах окружающей среды регистрируются высокие уровни остаточных количеств пестицидов.

До сегодняшнего дня не произведена полная комплексная инвентаризация устаревших и запрещенных пестицидов, а также условий их хранения, нет достаточного контроля незаконного ввоза и вывоза пестицидов (в том числе и из числа устаревших). Существуют серьезные проблемы в сфере обеспечения системы аналитического контроля современными аттестованными и верифицированными методиками по отбору и анализу проб, стандартными образцами, современным аналитическим оборудованием и приборами; в большинстве случаев отсутствует межведомственная координация при проведении инвентаризации запасов устаревших и запрещенных пестицидов.

Требует дополнительной оценки экологическая обстановка вокруг промышленных объектов, производивших СОЗ.

Производство полихлордифенилов (ПХД) в России прекращено в 1993 году, но ПХД входит в состав диэлектрической жидкости в трансформаторах и конденсаторах. По результатам инвентаризации ПХД и ПХД-содержащего электротехнического оборудования в России (на более чем 900 предприятиях) установлено, что с 1939 по 1993 гг. на территории СССР произведено ориентировочно около 180 тыс. тонн ПХД (ТХД, совол и совтол). Общее количество ПХД в Российской Федерации в настоящее время составляет около 30 тыс. тонн.

В качестве негорючей диэлектрической жидкости в трансформаторах применялся совтол, а ТХД использовался при изготовлении конденсаторов. Трансформаторы и конденсаторы имеют длительный срок службы (25 - 40 лет), поэтому многие из них еще находятся в эксплуатации (количество действующих, резервных и выведенных из эксплуатации трансформаторов с ПХД составляет ~ 10 тыс. шт., заполненных 20 тыс. тонн ПХД, а конденсаторов ~ 500 тыс. шт., содержащих около 10 тыс. тонн ПХД).

Одним из требований Стокгольмской конвенции является наличие у  участников Конвенции Национального (Государственного) плана выполнения Стокгольмской конвенции о СОЗ (НПВ СОЗ).

Национальный (Государственный) план действий по сокращению и ликвидации выбросов СОЗ должен содержать предложения по конкретизации экологической политики в отношении СОЗ на ближайшую перспективу и определению путей решения экологических и технических проблем в нашей стране на основе совместных действий структур управления, хозяйствующих субъектов и общественных экологических организаций. В рамках НПВ СОЗ будут разработаны механизмы вывода оборудования, содержащего ПХД, а также утилизации (уничтожения) их отходов и пестицидов, подпадающих под действие Стокгольмской конвенции.

Одной из основных задач НПВ СОЗ с учетом повышенной опасности СОЗ для здоровья населения и окружающей среды является разработка и развитие нормативной базы для управления СОЗ вне зависимости от формы собственности владельцев предприятий как механизма принуждения собственников промышленных предприятий, а также региональных w местных властей.

В НПВ СОЗ также будут прописаны механизмы уменьшения непреднамеренных выбросов, в частности диоксинов, путем совершенствования действующих и создания новых экологически приемлемых технологий, будет заложен механизм замены ПХД - содержащего оборудования на предприятиях всех форм собственности с целью его последующего вывода из эксплуатации и его замены в соответствии с требованиями Стокгольмской конвенции.

Замена и вывод находящегося в эксплуатации оборудования (трансформаторов и конденсаторов), содержащего стойкие органические загрязнители, планируется осуществлять в связи с полным износом и окончанием срока эксплуатации. Согласно Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях, использование полихлорированных дифенилов должно быть полностью прекращено в 2028 году.

В НПВ СОЗ будут определены необходимые финансовые средства для выполнения мероприятий по выводу оборудования, содержащего ПХД, утилизации (уничтожению) их отходов, а также пестицидов.

В качестве прогнозируемых последствий ратификации Стокгольмской конвенции социально-экономического характера следует отметить:

снижение производства и использования СОЗ и, где возможно, прекращение их выброса в окружающую среду;

улучшение информированности региональных и местных органов власти, ответственных лиц в промышленности и общественности об угрозе для окружающей среды и здоровья населения, которую представляют собой СОЗ;

повышение информированности органов здравоохранения о  потенциальном риске для здоровья, связанном с конкретной деятельностью промышленных предприятий, выявление связи между хроническими заболеваниями и выбросами СОЗ расположенными поблизости предприятиями;

развитие исследований воздействия на здоровье людей, обусловленного применением или выбросами СОЗ, развитие путей и средств снижения риска и средств снижения риска для здоровья;

снижение угрозы здоровью людей со стороны СОЗ, проведение исследований по их замене на альтернативные вещества.

Конвенция соответствует долгосрочным интересам Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Предусмотренное статьей 25 Конвенции и содержащееся в пункте 2 законопроекта заявление Российской Федерации к Конвенции предусматривает возможность для Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 25 реализовать режим, согласно которому любая новая поправка к  Приложениям А, В или С будет вступать в силу для Российской Федерации лишь после процедуры ратификации, принятия, одобрения или присоединения к такой поправке, что даст возможность всесторонне оценить своевременность и последствия такого шага, то есть готовность к принятию новых обязательств.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О ратификации Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях"

Принятие проекта федерального закона "О ратификации Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Финансово-экономическое обоснование ратификации Российской Федерацией Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях

А. Ориентировочные затраты на создание промышленных установок по уничтожению СОЗ (ПХД и пестицидов) и их уничтожение.

Уничтожение ПХД и пестицидов предполагается осуществлять на одних и тех же установках, за исключением ртуть- и мышьяксодержащих пестицидов (до 10%). При этом, до 15% пестицидов может быть использовано после перезатаривания и повторной сертификации.

Инвестиционные затраты (капиталовложения)

1.	Очистка трансформаторов от ПХД
	Стоимость создания одной установки	-	500 тыс. долл. США
	Предполагаемое количество установок	-	5 установок
	Общая стоимость	-	2,5 млн. долл. США
2.	Уничтожение ПХД и пестицидов
	Стоимость создания одной установки производительностью 1000 - 1500 тонн в год	-	2,0 млн. долл. США
	Предполагаемое количество установок	-	5 установок
	Общая стоимость	-	10,0 млн. долл. США
3.	Уничтожение ПХД-содержащих конденсаторов
	Стоимость создания одной установки производительностью 1000 - 1500 тонн конденсаторов в год (около 20 тыс. конденсаторов в год)	-	3,0 млн. долл. США
	Предполагаемое количество установок	-	2 установки
	Общая стоимость		6,0 млн. долл. США

Таким образом, по экспертной оценке затраты на создание промышленных установок по уничтожению СОЗ (ПХД и пестицидов) составляют 18,5 млн. долл. США.

Эксплуатационные затраты

1.	Очистка трансформаторов от ПХД
	Стоимость очистки одного трансформатора от ПХД	-	500 долл. США
	Количество трансформаторов	-	10 тыс. штук
	Общая стоимость очистки всех трансформаторов	-	5 млн. долл. США
2.	Уничтожение ПХД и пестицидов		500 долл. США
	Стоимость очистки 1 тонны ПХД или пестицидов	-
	Количество ПХД и пестицидов	-	40 тыс. тонн
	Общая стоимость уничтожения всех ПХД из трансформаторов и пестицидов	-	20 млн. долл. США
3.	Уничтожение ПХД содержащих конденсаторов
	Стоимость уничтожения 1 тонны конденсаторов	-	1000 долл. США
	Количество конденсаторов в тоннах (1 кон. = 60 кг)	-	30 тыс. тонн
	Общая стоимость уничтожения всех ПХД содержащих конденсаторов	-	30 млн. долл. США

Ориентировочные эксплуатационные затраты оцениваются в 55 млн. долл. США.

Общие источники финансирования: привлеченные средства Глобального экологического фонда (ГЭФ) (до 15% общей финансовой потребности), международных финансовых и экологических организаций, заинтересованных стран-доноров, средства Арктического Совета, Фонда Скандинавских стран по окружающей среде (НЕФКО), региональных властей и собственные средства предприятий.

В. Расходы, связанные с реализацией положений статьи 11 Стокгольмской конвенции "Научные исследования, разработки и мониторинг", будут финансироваться в пределах средств, предусматриваемых ежегодно соответствующим федеральным органам исполнительной власти на текущую деятельность. Перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые будут участвовать в выполнении принятых страной обязательств, будет определен Правительством Российской Федерации.

Следовательно, принятие закона "О ратификации Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях" не требует выделения дополнительных финансовых средств из федерального бюджета.

С. Ежегодный обязательный взнос Российской Федерации в регулярный бюджет Стокгольмской конвенции будет составлять около 50 тыс. долларов США

Источник финансирования - федеральный бюджет Российской Федерации.