Неисполнение муниципального контракта: правовые последствия для муниципального образования и должника (А.Е. Кирпичев, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 8, август 2010 г.)

Неисполнение муниципального контракта:
правовые последствия для муниципального образования и должника

Включив обеспечение потребностей муниципальных образований в общую систему публичных заказов, созданную после вступления в действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(1) (далее - ФЗ о размещении заказов), законодатель предусмотрел лишь некоторые особенности муниципальных заказов и муниципальных контрактов по сравнению с государственными. Вместе с тем специфика организации местного самоуправления, самостоятельность муниципальной формы собственности и обособленность местных бюджетов должны объективно влиять на такую форму участия муниципальных образований в имущественном обороте, как муниципальные контракты. Сходные причины учитывались уже дореволюционным законодательством о казенных подрядах, где существовали нормы о том, что это законодательство применяется к земствам с учетом особенностей, предусмотренных законодательством о земских учреждениях*(2).

Ограниченность источников финансирования местного бюджета и его направленность на достижение общеполезной цели - оказание муниципальных услуг населению*(3) приводят к тому, что нарушение исполнителем заказа обязательств, возникших из муниципального контракта, становится реальной угрозой для публичного интереса - решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. Кроме того, длительность рассмотрения дела в суде и процесса взыскания задолженности приводит к необходимости покрытия недостающих средств местного бюджета из так называемого свободного остатка или иных источников. Подобная ситуация требует закрепления в ФЗ о размещении заказов специальных правил, регламентирующих специфические последствия неисполнения муниципальных контрактов.

Основной целью юридической, в том числе и гражданско-правовой, ответственности является восстановление нарушенного права, т.е. "полное устранение противоправных последствий правонарушения"*(4). В то же время, учитывая, что муниципальные заказчики существуют для оказания муниципальных услуг, а муниципальные контракты заключаются ими от муниципальных образований, воплощающих потребителей этих муниципальных услуг, приходится неизбежно сталкиваться с ситуацией, когда восстановить состояние, предшествовавшее правонарушению, практически невозможно. Негативные последствия могут носить не только экономический, но и политический характер.

Для муниципальных контрактов показателен следующий пример: неисполнение исполнителем обязательств по муниципальному контракту на проведение праздничного мероприятия, посвященного Дню Победы, влечет как моральный вред тем лицам, которым было адресовано приглашение на подобное мероприятие, так и политические последствия для органов местного самоуправления.

Вред репутации органов местного самоуправления, наносимый ненадлежащим исполнением или неисполнением контракта, как представляется, по своим характеристикам схож с вредом, причиняемым деловой репутации юридического лица. Из содержания ст. 150 и п. 7 ст. 152 ГК РФ следует, что деловая репутация является нематериальным благом юридического лица, а согласно мнению Пленума Верховного Суда РФ также и условием успешной деятельности юридического лица*(5). Таким образом, в данной ситуации имеет место своеобразный вред деловой репутации, но как юридическое лицо выступает не только заказчик, но и муниципальное образование в целом в лице органов местного самоуправления. Следовательно, муниципальное образование имеет право на возмещение вреда деловой репутации, причиненного неисполнением муниципального контракта.

Поскольку особенностью организации местного самоуправления является обязательное наличие выборных органов местного самоуправления, которым напрямую (в случае, если муниципальным заказчиком является орган местного самоуправления) или опосредованно (через местную администрацию, если муниципальным заказчиком является муниципальное бюджетное учреждение) подчиняются руководители муниципальных заказчиков, то неисполнение муниципального контракта потенциально может иметь существенно большие политические последствия, чем неисполнение государственного контракта, которое может быть напрямую не связано с повседневной жизнью граждан. Указанное обстоятельство объективно вынуждает выборных должностных лиц муниципальных образований быть лично заинтересованными в надлежащем исполнении муниципальных контрактов их контрагентами.

Поэтому в случае неисполнения муниципального контракта и население муниципального образования, и руководители органов местного самоуправления максимально заинтересованы в скорейшем исполнении предусмотренных контрактом обязательств. Для реализации подобной потребности ч. 8.1 ст. 9 ФЗ о размещении заказов предусматривает право заказчика в случае расторжения судом неисполненного контракта заключить контракт с лицом, чье предложение в ходе торгов или запроса котировок получило "второе место". Однако рассмотрение дела в суде, как правило, занимает значительный срок, в течение которого необходимо продолжать оказывать населению муниципальные услуги. Частично указанная специфика учтена законодателем в ч. 8.2 ст. 9 ФЗ о размещении заказов, предусматривающей, что в случае вынесения судом определения об обеспечении иска о расторжении контракта на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, заказчик вправе разместить заказ на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок в особом порядке. Однако исчерпывающей перечень предметов контрактов и необходимость затраты времени не учитывают многих вполне реальных ситуаций, которые могут произойти на муниципальном уровне. Один из примеров - контракт на проведение праздничных мероприятий, посвященных Дню Победы - указан выше. В такой ситуации, даже если было бы возможно провести запрос котировок, исполнение муниципального контракта оказалось перенесено на начало июня, что, возможно, является несущественным для государства, но является нарушением интересов местного сообщества, ради которого и создается вся система местного самоуправления. Логично в подобной ситуации предоставить заказчику право осуществить размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму и в объеме, не превышающих соответствующие условия неисполненного контракта, после вынесения судом определения об обеспечении иска. Однако подобное право может быть расценено как коррупциогенное и привести к злоупотреблениям.

Далеко не каждое неисполнение муниципального контракта должно приводить к появлению подобного права, каждый случай должен рассматриваться индивидуально. В то же время на муниципальном уровне есть и механизм, позволяющий контролировать обоснованность принятия подобных решений. Поскольку такое решение может потребовать внесения изменений в местный бюджет, оно в любом случае подлежит рассмотрению представительным органом местного самоуправления. Представляется вполне логичным, учитывая, что представительные органы местного самоуправления формируются именно потребителями муниципальных услуг - населением муниципального образования, наделить представительные органы местного самоуправления правом уполномочивать муниципальных заказчиков в случае неисполнения муниципального контракта осуществлять размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на указанных выше условиях.

Часть 10 ст. 9 ФЗ о размещении заказов устанавливает, что в муниципальный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорного обязательства. Представляется, что подобное условие должно предусматривать ответственность для всех возможных случаев неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта. При этом ч. 11 той же статьи устанавливает, что в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки, которая начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом, начиная со дня, следующего за днем истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки определяется в самом муниципальном контракте в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования Центрального банка РФ. Таким образом, в отношении просрочки исполнения обязательств контрагентом муниципального заказчика ФЗ о размещении заказов установлен лишь минимальный размер неустойки.

Следует отметить, что и в случае регламентирования ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) и муниципального заказчика за просрочку исполнения обязательства законодатель устанавливает, что сторона, допустившая просрочку, освобождается от уплаты неустойки, если докажет, что просрочка исполнения данного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны.

В ГК РФ подобное основание освобождения от ответственности является единственным для ответственности за нарушение обязательств сторонами при осуществлении предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 401 ГК РФ). Для всех же иных случаев нарушения обязательств ГК РФ определяет вину как основание ответственности (п. 1 ст. 401 ГК РФ). Таким образом, ФЗ о размещении заказов сужает круг оснований освобождения от ответственности сторон контракта до установленных для предпринимателей.

В соответствии с п. 1 ст. 19 ФЗ о размещении заказов сведения о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми муниципальные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими муниципальных контрактов, включаются в Реестр недобросовестных поставщиков (далее - Реестр).

Правовая природа внесения в Реестр является предметом дискуссии в науке. Так, В.С. Гладков с позиций административного права относит его к санкциям, не являющимся мерами юридической ответственности, входящим в механизм обеспечения реализации правовых норм*(6). При этом содержание подобного весьма спорного понятия этот автор не раскрывает, оставляя его одним из аргументов в пользу административно-правовой природы контрактов.

Более обоснованной представляется позиция Б.И. Пугинского, который, выступая на X Международной научно-практической конференции "Проблемы ответственности в современном праве", отметил, что внесение в Реестр является реализацией информационной функции юридической ответственности. Действительно, само по себе внесение информации в Реестр невозможно без применения мер юридической ответственности. Кроме того, наличие в Реестре информации об участнике размещения заказа не обязывает заказчика отказаться от заключения с ним контракта, а лишь предоставляет ему подобное право. Следовательно, включение в Реестр не является "самостоятельной санкцией".

ФЗ о размещении заказов не допускает одностороннего расторжения контракта в связи с включением исполнителя контракта в Реестр. Вместе с тем, учитывая, что зачастую исполнение контракта занимает весьма продолжительное время и может предусматривать определенную периодичность поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, конечными потребителями которых в форме муниципальных услуг являются жители муниципального образования, представляется, что публичному интересу вполне будет соответствовать появление подобного права у муниципальных заказчиков. Возможность одностороннего расторжения заказчиком контракта в связи с включением исполнителя в Реестр может обеспечить бесперебойное осуществление муниципальной услуги: поставку питания в образовательные учреждения, оказание социальной помощи ветеранам, ремонт и обновление объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Однако для предотвращения злоупотреблений со стороны муниципальных заказчиков, действующих от имени муниципального образования, по аналогии с предыдущим вопросом представляется целесообразным предоставить полномочие по принятию решения о возможности расторжения контракта коллегиальному органу муниципального образования - представительному органу местного самоуправления.

Построение подобной системы мер придаст муниципальному контракту в некоторой степени фидуциарный характер, что, на наш взгляд, в силу специфики организации муниципальной власти представляется вполне уместным.

Само по себе право на одностороннее расторжение муниципального контракта предоставляется муниципальному заказчику государством в силу п. 3 ст. 212 ГК РФ, предусматривающего, что законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, а также владения, пользования и распоряжения им, поскольку муниципальные контракты зачастую являются основанием приобретения права муниципальной собственности (в случае если предметом контракта является поставка товаров или выполнение работ) и в любом случае являются основанием прекращения права собственности на денежные средства - средства местного бюджета и внебюджетных доходов муниципальных заказчиков, также являющиеся объектом права муниципальной собственности.

ФЗ о размещении заказов не содержит норм, позволяющих досрочно (до истечения двух лет) исключить лицо из Реестра. Однако ввиду того, что зачастую потребности муниципальных заказчиков настолько специфические, что деятельность лиц сводится исключительно к участию в размещении заказов. Таким образом, внесение в Реестр на два года, вероятнее всего, вынудит учредителей создать новое юридическое лицо для продолжения осуществления прежней деятельности. Учитывая, что затраты на создание, например, общества с ограниченной ответственностью существенно ниже затрат на перепрофилирование деятельности организации, целесообразность и эффективность Реестра становятся весьма спорными.

Решение данной проблемы требует принятия комплекса мер и является результатом сложившейся в экономике ситуации. Одной из таких мер, непосредственно относящейся к системе размещения заказов, может стать предоставление заказчикам права ходатайствовать об исключении лица из Реестра, порядок и условия такого ходатайства должны учитывать изменение финансового состояния лица, деловой репутации и производственных возможностей.

Таким образом, правовые последствия неисполнения муниципальных контрактов должны в целях обеспечения публичного интереса, т.е. интереса жителей муниципального образования, учитывать специфику муниципальных образований как сторон муниципальных контрактов. Для этого необходимо увеличение объема прав муниципальных заказчиков, реализуемых ими с разрешения представительных органов местного самоуправления, что позволит избежать злоупотреблений и в то же время обеспечить непрерывность оказания населению муниципальных услуг.

Библиографический список

1. Авербах Е.О. Положение о казенных подрядах и поставках, с разъяснениями по решениям Сената. Вильна, 1902.

2. Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008.

3. Кирсанов С.А., Ошруков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007.

4. Применение норм гражданского законодательства об ответственности: Учебное пособие. М., 2009.

А.Е. Кирпичев,

юрисконсульт муниципалитета внутригородского муниципального образования Раменки в городе Москве

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

*(2) См., например: Авербах Е.О. Положение о казенных подрядах и поставках, с разъяснениями по решениям Сената. Вильна, 1902. С. 15 и далее.

*(3) См., например: Кирсанов С.А., Ошруков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 113.

*(4) Применение норм гражданского законодательства об ответственности: Учебное пособие. М., 2009. С. 5.

*(5) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 4.

*(6) См.: Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008. С. 48.