Конфликт интересов в сфере жилищного обеспечения военнослужащих (Е.А. Глухов, "Право в Вооруженных Силах", N 9, сентябрь 2010 г.)

Конфликт интересов в сфере жилищного обеспечения военнослужащих

Будьте внимательны к своим мыслям -

они начало поступков.

Лао Цзы

В настоящей статье автор затронет ситуацию конфликта интересов в сфере жилищного обеспечения военнослужащих*(1) на примере получения жилого помещения прибывшим в воинскую часть ее командиром.

Начать статью хотелось бы с вопроса. Как вы думаете, уважаемый читатель, часто ли прибывший в воинскую часть ее новый командир пишет рапорт в гарнизонную жилищную комиссию или жилищную комиссию вышестоящего органа военного управления в целях признания его нуждающимся в жилом помещении? Часто ли такой командир ставится в конец очереди нуждающихся в жилье (после своих подчиненных офицеров, солдат и сержантов) и ждет годами распределения ему вожделенного жилья?

По мнению автора, такие ситуации крайне редки. Обычно прибывший к новому месту военной службы командир воинской части сразу же, минуя очередность нуждающихся в жилье подчиненных, занимает квартиру предыдущего командира воинской части либо первую же освободившуюся и подходящую ему по размеру и расположению квартиру из фонда вверенной ему воинской части. При этом, такие действия могут формально оформляться документами, свидетельствующими о якобы законности внеочередного получения командиром жилья: отбором у лиц, признанных нуждающимися в жилых помещениях ранее командира рапортов об их отказе от получения понравившейся командиру квартиры, так и не сопровождаться какими-либо процедурами.

Конечно же, с точки зрения целесообразности и повышения эффективности управления подчиненной военной организацией внеочередное получение жилья военнослужащим в ранге командира воинской части может быть оправданно. Ведь не обеспеченный долгое время жильем командир воинской части или соединения, на которого возложена повышенная по сравнению с его подчиненными ответственность за все стороны жизни и деятельности подчиненного воинского коллектива*(2), не будет с полной отдачей стремиться выполнять функциональные обязанности по причине личной бытовой необустроенности.

Согласно теории иерархии потребностей А. Маслоу*(3) человеческие потребности разделяются на пять групп (уровней). Физиологические потребности человека в жилье (убежище) относятся к базовым потребностям самого первого уровня, а потребности в уважении и самовыражении - к потребностям четвертого и пятого уровня соответственно и являются вторичными. В каждый конкретный момент времени человек будет стремиться к удовлетворению той потребности, которая для него является более важной или сильной. Прежде чем потребность следующего уровня станет наиболее мощным определяющим фактором в поведении человека, должна быть удовлетворена потребность более низкого уровня. Физиологические потребности являются самыми мощными, поэтому отсутствие удовлетворенности этих потребностей не способно детерминировать позитивную активность военнослужащего, направленную на добросовестное исполнение должностных обязанностей.

Применяя положения теории А. Маслоу к вопросу жилищного обеспечения, можно заметить, что потребность в убежище (жилище) является для человека более сильной, нежели потребность к карьерному росту и добросовестному исполнению служебных обязанностей. А принимая во внимание, что офицеры, как правило, не проходят службу в одном населенном пункте, довольно часто по приказу старшего начальника изменяют свое место жительства, они вправе рассчитывать на решение своего жилищного вопроса со стороны государства.

Приведенная автором ситуация конфликта интересов характерна не только в отношении категории командиров воинских частей и соединений, но и в отношении мотивационной деятельности любого военнослужащего. Однако далеко не у каждого военнослужащего имеется возможность получить гарантированное ему государством жилье в установленные законом сроки. Действующее законодательство предусматривает предоставление всем военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей служебных жилых помещений не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы (п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ). При этом, необходимым условием для получения жилого помещения (служебного жилого помещения) является нуждаемость в получении жилья, что в Вооруженных Силах Российской Федерации подтверждается протоколом решения жилищной комиссии.

Кроме того, нормы военно-жилищного законодательства не предусматривают каких-либо исключений из заложенного в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) принципа очередности получения жилых помещений. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 данной статьи ЖК РФ случаев внеочередного предоставления жилых помещений.

Перечень оснований внеочередного предоставления жилых помещений по договорам социального найма, установленный ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, носит исчерпывающий характер и не содержит такого основания внеочередного получения жилья, как наличие особого статуса командира воинского коллектива или присвоенного воинского звания. Положениями п. 7 и п. 25 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации*(4) не предусмотрено особого, отличного от общего, порядка обеспечения жилыми помещениями по договорам социального найма в вопросах обеспечения граждан служебными жилыми помещениями.

В соответствии со ст. 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Граждане (в том числе и командиры воинских частей), осуществляя жилищные права, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

С учетом вышеизложенного командиры воинских частей и соединений не имеют каких-либо преимуществ в очередности получения жилых помещений, но, как правило, получают жилье намного быстрее своих подчиненных, стоящих в очереди на получение жилья с более раннего срока.

Попробуем проанализировать вышеописанную ситуацию на предмет выявления в ней конфликта интересов.

Изначально здесь можно усмотреть конфликт интересов между командиром и подчиненным в виде реализации своего права на получение жилья как можно быстрее. Каждый военнослужащий заинтересован быстрее получить положенное ему по закону дефицитное материальное благо - жилое помещение. Дефицит жилья и его социальная значимость для человека порождают на него повышенный спрос, который реализуется за счет других нуждающихся в жилье лиц. Но это скорее "социологический портрет" данной ситуации.

В отличие от социологии в юриспруденции при конфликте сталкиваются не интересы нескольких личностей, а внутренние интересы одного и того же человека-чиновника. Большой юридический словарь определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда этим законным интересам*(5).

На таком же положении о внутреннем противоречии интересов чиновника основано определение конфликта интересов в действующем российском законодательстве о борьбе с коррупцией (ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ и ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ).

В чем же выражаются противоречивые интересы воинского чиновника - командира воинской части, стремящегося получить жилое помещение в обход общей очереди?

С одной стороны, командир воинской части, согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих", обязан реализовывать меры правовой и социальной защиты военнослужащих. Статья 78 УВС ВС РФ определяет, что любой командир (начальник) обязан принимать меры, направленные на решение бытовых вопросов и обеспечение правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, при необходимости ходатайствовать за них перед старшими начальниками. Сходная правовая норма содержится в ст. 94 УВС ВС РФ в части обязанности командира полка обеспечивать в пределах своих полномочий реализацию установленных норм по правовой и социальной защите военнослужащих и членов их семей, а также принимать меры по улучшению их быта. Таким образом, обязанностью и интересом командира воинской части является обеспечение прав подчиненного на жилье и их реализация.

С другой стороны, как было указано выше, неотъемлемой потребностью любого человека является удовлетворение своего собственного жилищного интереса.

Нетрудно заметить, что командир может иметь два противоречащих интереса, одним из которых является защищаемый интерес, а преследование другого интереса может нанести ущерб защищаемому интересу. Комиссия по ценным бумагам США метко называет это конфликтом между личными и профессиональными интересами*(6).

Однако если личный интерес, как правило, превалирует и стимулирует командира нарушать закон в угоду своим интересам, то каким образом следует разрешать данную ситуацию?

Выход из ситуации конфликта определяется способом его разрешения. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов предусмотрен ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции". Согласно п. 1 данной статьи государственный служащий (в том числе и командир воинской части) обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. По мнению автора, в условиях дефицита жилых помещений и невыполнения государством взятых на себя обязательств по трехмесячному обеспечению своих защитников жильем указанный конфликт интересов будет иметь место и сам же участник этого конфликта не сможет принять надлежащих мер по его недопущению.

Командир воинской части обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (п. 2 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции"). Однако это означает, что либо сам доложивший о конфликте интересов добровольно отказывается от притязаний на скорое получение квартиры из жилищного фонда подчиненной воинской части, либо он просит старшего начальника оказать ему помощь в решении жилищного вопроса, либо такой рапорт будет являться основанием для применения к заявителю негативных санкций.

Из анализа абз. 4 п. 1 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации следует, что старший командир (начальник) не вправе принимать решение о постановке военнослужащего, не числящегося в списках его воинской части, в очередь на улучшение жилищных условий (на получение жилья), а также о распределении ему жилья. Кроме того, старший начальник при получении такого рапорта должен будет принять меры по урегулированию уже возникшего конфликта интересов.

Урегулирование рассматриваемого конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения командира воинской части, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Между тем специфика административно-военных отношений в настоящее время не предусматривает механизма качественного и действенного урегулирования конфликта интересов.

Порядок освобождения от воинской должности предусмотрен ст. 14 Положения о порядке прохождения военной службы*(7). Военнослужащий освобождается от занимаемой воинской должности в случае назначения на новую воинскую должность, перевода, прикомандирования, увольнения с военной службы, а также в связи с другими обстоятельствами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Такое основание, как потенциальный конфликт интересов, не указано в качестве основания для перевода военнослужащего на иную воинскую должность, отстранения либо освобождения военнослужащего от воинской должности.

Отстранение военнослужащего от воинской должности можно классифицировать по двум группам: а) в качестве одной из мер обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке и б) в качестве меры процессуального принуждения при производстве по уголовному делу.

Положения ст. 51 ДУ ВС РФ позволяют временно отстранять военнослужащего от исполнения должностных и (или) специальных обязанностей, но только уже после совершения им дисциплинарного проступка. Статья 114 УПК РФ также говорит о временном отстранении от должности только подозреваемого и обвиняемого, т.е. также после совершения противоправных действий и возбуждения уголовного дела. Потенциальная же возможность совершения правонарушения в области жилищного законодательства не может являться основанием отстранения от воинской должности; тем более что таким отстранением затрагиваются права военнослужащего, а бремя доказывания законности действий, связанных с отстранением от воинской должности, возлагается на лицо, издавшее соответствующий приказ.

Существующая в Вооруженных Силах Российской Федерации система оформления изменения служебного (должностного) положения военнослужащих такова, что, как правило, не наделяет непосредственного командира (начальника) полномочиями по отстранению командира подчиненной воинской части от занимаемой должности и освобождению его от исполнения должностных обязанностей*(8). Право освобождения военнослужащего от занимаемой воинской должности имеет должностное лицо, которому предоставлено право назначения на данную воинскую должность.

Таким образом, непосредственный начальник не имеет полноценной возможности урегулировать конфликт интересов, возникший у подчиненного командира воинской части относительно очередности обеспечения его жильем. Между тем проблема обеспечения жильем командиров органов военного управления требует скорейшего законодательного разрешения путем конкретизации механизма обеспечения их жильем. В настоящее время действия командиров воинских частей, собственноручно оформляющих документы на получаемую квартиру, граничат с превышением должностных полномочий и коррупцией.

Конфликт интересов является источником коррупции. Можно сказать наверняка: попадание чиновника в обстоятельства, порождающие конфликт интересов, - непременное условие коррупции (конечно, не всякий конфликт интересов приводит к коррупции). Более того, есть даже такое определение коррупции: "отсутствие культуры выхода из ситуации конфликта интересов".

Действительно, первоначально все вопросы жилищного обеспечения военнослужащих воинской части решаются жилищной комиссией воинской части, руководство которой осуществляет командир воинской части. Он же обладает компетенцией по утверждению либо неутверждению ее решений, без его утверждения решения жилищной комиссии не вступают в силу и не несут правовых последствий. Воздействие на подконтрольных ему членов жилищной комиссии в целях распределения жилых помещений именно себе, утверждение такого решения самим на себя - такие действия командира однозначно относятся к сфере коррупционных отношений. Вред от таких действий заключается в нарушении жилищных прав и законных интересов других лиц, в обход которых получает жилье командир воинской части.

По справедливому мнению авторов исследования "Диагностика российской коррупции: социологический анализ"*(9), интересы - одна из движущих сил коррупции. Но интересы можно ликвидировать только вместе с их носителями. Поэтому если мы пытаемся ограничить коррупцию как инструмент реализации частных интересов, то мы должны озаботиться тем, как компенсировать одни средства реализации интересов другими. А для этого необходимо изучать эти интересы и предлагать адекватные и законные механизмы реализации этих интересов.

Подводя итог изложенному, можно констатировать, что в современных реалиях единственным законным путем урегулирования конфликта интересов командира воинской части при решении своего жилищного вопроса является его добровольный отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, т.е. от получения положенного жилья в обход существующей очереди.

Аналогичную угрозу конфликта интересов можно отыскать и у должностных лиц квартирных органов Министерства обороны Российской Федерации (КЭЧ районов (гарнизонов), ОМИС, КЭУ военных округов и флотов и т.д.). Они также имеют возможность не распределять жилые помещения между воинскими частями пропорционально количеству нуждающихся в жилье военнослужащих*(10), а оставлять такие квартиры за своими квартирными органами в целях последующего их личного получения или распределения лицам гражданского персонала (в том числе и не безвозмездно).

Целью настоящей статьи было выявить и показать коррупционные факторы действующего законодательства относительно жилищного обеспечения некоторых категорий военнослужащих (командиры воинских частей, должностные лица квартирных органов). Предусмотренное нормами еще советского военного законодательства положение*(11) о том, что командирам рот, батальонов, полков, бригад, дивизий, корпусов, командующим армиями и им равным командирам может предоставляться служебно-должностная жилая площадь, утратило силу в 2000 г. Современное российское жилищное законодательство не содержит такого понятия, как "служебно-должностное жилое помещение". В ч. 1 ст. 92 ЖК РФ не указан такой вид специализированных жилых помещений, а ее положения не подлежат расширительному толкованию. Хотя, судя по Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года*(12), где сказано о переходе на обеспечение военнослужащих жильем по служебно-должностным нормам (от 60 до 250 квадратных метров на семью) с учетом воинского звания и занимаемой воинской должности, планы введения служебно-должностного жилья в Министерстве обороны существуют. Но даже при такого рода изменении жилищного законодательства, пока это всего лишь планы, рассчитанные на выполнение в 2018-2020 годах. Между тем, затронутая в настоящей статье проблема жилищного обеспечения командиров воинских частей жильем в контексте противодействия коррупции требует скорейшего разрешения.

Е.А. Глухов,

адъюнкт Военного университета,

подполковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее в настоящей статье под военнослужащими будут пониматься только военнослужащие, проходящие военную службу по контракту.

*(2) Согласно ст. 33 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации на командира возлагается персональная ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего.

*(3) Maslow A.H. Motivation and personality. 3rd ed. New York, 1970.

*(4) Утверждена приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80.

*(5) Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2007.

*(6) Дедов Д.И. Конфликт интересов. М., 2004.

*(7) Утверждено Указом Президента Российской Федерации "Вопросы прохождения военной службы" от 16 сентября 1999 г. N 1237.

*(8) Согласно приложению к приказу Министра обороны Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 410 (с последующими изменениями) прерогатива освобождения от воинской должности командира отдельного батальона принадлежит его начальнику в должности не ниже командующего войсками военного округа, а освобождения от воинской должности командира полка (бригады) - Министру обороны Российской Федерации.

*(9) Диагностика российской коррупции: социологический анализ. М., 2001.

*(10) См. п. 34 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80.

*(11) Согласно п. 13 Положения о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте (приложение N 1 к приказу Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. N 285) командирам подразделений, частей и соединений от командира роты и выше в закрытых военных городках может предоставляться служебно-должностная жилая площадь. Указанный приказ признан не действующим в Вооруженных Силах Российской Федерации приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 июня 2000 г. N 334.

*(12) Приложение N 1 к приказу Министра обороны Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 241.