Вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов по ГПК РФ и АПК РФ (О.А. Грикевич, "Право и экономика", N 10, октябрь 2010 г.)

Вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов по ГПК РФ и АПК РФ

Действующее законодательство предоставляет гражданам, организациям и иным лицам право оспаривать нормативные правовые акты. Глава 24 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) регламентирует процедуру признания недействующими нормативных правовых актов, гл. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) - процедуру оспаривания нормативных правовых актов. Таким образом, мы имеем две процедуры, со сходствами и различиями.

Цель статьи - проанализировать вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Суды общей юрисдикции обладают общей компетенцией, а арбитражные суды - специальной. АПК РФ дополнительным условием подведомственности данной категории дел указывает, что нормативный акт должен нарушать права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

АПК РФ должен был ограничиться этим в вопросе регулирования подведомственности споров арбитражным судам. Однако п. 3 ст. 190 АПК РФ гласит: "дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов". Иными словами, арбитражный суд уполномочен рассматривать дело о признании нормативного акта недействующим исключительно в случае наличия федерального закона, прямо относящего рассмотрение таких дел к компетенции арбитражных судов.

Такая формулировка противоречит принципу отнесения спора к ведению судов общей юрисдикции или арбитражных судов и вносит путаницу при обращении в суды за защитой нарушенного права. Из нормы, изложенной в п. 3 ст. 190 АПК РФ, следует, что ни предмет спора, ни субъектный состав не имеют значения, если нет федерального закона, прямо относящего рассмотрение таких дел к компетенции арбитражных судов.

Если при решении вопроса о принятии заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья арбитражного суда установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, данное заявление может быть возвращено применительно к основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ.

Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ*(1).

В каких федеральных законах арбитражный суд назван в качестве компетентного при рассмотрении дел о признании нормативных актов недействующими? Например, абз. 1 п. 2 ст. 138 Налогового кодекса РФ, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции".

Что касается налоговых правоотношений то, Налоговый кодекс РФ и информационного письмо Президиума ВАС РФ N 80 внесли ясность: арбитражный суд является компетентным, если с заявлением о признании нормативного акта противоречащим Налоговому кодексу РФ обращается индивидуальный предприниматель или организация, этим актом нарушаются права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В отношении нормативных актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, ВАС РФ пояснил: рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов названного министерства, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (см.: Пункт 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80).

Далее логика отнесения дел по подведомственности прекращается. Нормативные акты государственных органов являются предметом контроля судов общей юрисдикции, нормативные акты органов местного самоуправления - арбитражных судов. Такая "нестыковка" связана с тем, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" арбитражные суды названы в качестве компетентных.

В пункте 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законы субъектов Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти, правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке.

Арбитражные суды в этом Законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами.

Согласно ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" только антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями об оспаривании противоречащих антимонопольному законодательству актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций. Иные лица должны обращаться в суд общей юрисдикции для признания недействующим того же нормативного акта, по тому же основанию.

Статьей 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" предусмотрено, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно названному Закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе в случае, если заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя (см.: Пункт 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80), относится к исключительной компетенции арбитражных судов.

Не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, Земельный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами" (см.: Пункт 15 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80).

По мнению автора, такое регулирование противоречит общим правилам о разграничении подведомственности, закрепленным в ст. 27 АПК РФ, а именно при решении вопроса о подведомственности учитываются иные критерии, нежели предмет спора, а в случае с производством о признании актов недействующими - характер нарушенных прав и субъектный состав. Арбитражные суды более компетентны в вопросах предпринимательской и иной экономической деятельности, проверка всех нормативных актов в данной сфере должна быть отнесена к их подведомственности.

Такое неединообразие в вопросе подведомственности уравновешено нормами о территориальной подсудности ГПК РФ. Так, дело о признании нормативного правового акта государственного органа субъекта Российской Федерации подсудно верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа, т.е. суду общей юрисдикции на уровне субъекта.

Все возникающие противоречия в вопросе подведомственности могут быть сняты в результате внесения изменений в АПК РФ и признания п. 3 ст. 191 АПК РФ утратившим силу.

Рассмотрение дел о признании нормативных правовых актов недействующими

Верховный Суд РФ согласно ч. 2 ст. 27 ГПК РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Обращает на себя внимание тот факт, что ГПК РФ сначала называет дела об оспаривании ненормативных правовых актов, а потом - дела об оспаривании нормативных актов. Логично было бы поменять эти части местами.

Норма АПК РФ, содержащаяся в п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК РФ, симметрична норме ч. 2 ст. 27 ГПК РФ. ВАС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако в АПК РФ законодатель поставил дела об оспаривании нормативных правовых актов на первое место по отношению к делам об оспаривании ненормативных правовых актов.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации подсудны (и, как мы выяснили ранее, подведомственны) высшему суду общей юрисдикции субъекта Российской Федерации, а именно верховному суду республики, краевому, областному, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа.

По мнению автора, дела об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, должны быть подсудны арбитражному суду субъекта Российской Федерации.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов иных органов, в том числе органов местного самоуправления, подаются согласно ч. 4 ст. 251 ГПК РФ в районный суд по месту нахождения государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

АПК РФ не содержит конкретной нормы, в какой суд следует обратиться заявителю при оспаривании нормативного акта, не подсудного ВАС РФ. Часть 1 ст. 191 АПК РФ отсылает нас к общим правилам искового производства.

Глава 2 АПК РФ также не содержит конкретной нормы, регулирующей вопрос подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов, не подсудных ВАС РФ.

Согласно ч. 1 ст. 34 АПК РФ дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, за исключением дел, отнесенных к подсудности ВАС РФ. Толкование ст. 35 АПК РФ приводит к тому, что заявителю следует обращаться с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения органа, принявшего нормативный правовой акт.

Таким образом, оба процессуальных кодекса обязывают заявителя обращаться в суд по месту нахождения государственного органа. По мнению автора, такой подход противоречит идее выделения производства по делам из публичных правоотношений в отдельную категорию дел. Производство по делам из публичных правоотношений было выделено в отдельную категорию дел, так как "жизнь, арбитражная практика показали, что для надежной защиты прав организаций и граждан Кодекс должен быть дополнен группой специальных однородных норм, отражающих особенности судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений" [1]. Аналогичные соображения применительно к соответствующей категории дел, рассматриваемой судами общей юрисдикции, были высказаны и другим ученым [2].

Для публично-правовых отношений характерно то, что один из участников как носитель властно-управленческих правомочий способен сам, не прибегая к помощи извне, возложить и (или) принудить к исполнению юридических обязанностей другого субъекта вертикальных правоотношений - гражданина или организацию либо воспрепятствовать реализации его (или ее) прав, свобод и законных интересов [3].

Таким образом, задача выделения производства по делам из публичных правоотношений в отдельную категорию дел заключалась в предоставлении гражданину и организации как более "слабому" участнику вертикальных правоотношений дополнительных гарантий.

Однако, регулируя вопросы территориальной подсудности, законодатель "забыл" о такой специфике рассмотрения дел из публичных правоотношений и руководствовался соображениями экономии бюджетных средств. Ведь если предоставить гражданам и организациям право обращаться в суд по своему месту жительства или нахождению, государственному органу придется оплачивать проезд и проживание своих представителей для рассмотрения дела по месту жительства или нахождению заявителя.

По мнению автора, следует предоставить заявителю право обращения в суд по месту своего жительства или месту нахождения, а вопрос, касающийся судебных издержек, может быть решен судом при рассмотрении конкретного дела.

Автор предлагает внести изменения в ст. 29 ГПК РФ и ст. 36 АПК РФ.

Статью 29 ГПК РФ следует изложить в следующей редакции:

"Статья 29. Подсудность по выбору истца или заявителя"

Пункты 1-9 оставить без изменения.

Добавить п. 9.1: "Заявления граждан, организаций об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части могут быть также предъявлены в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации".

Пункт 9.2 "Заявления граждан и организаций об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих могут быть также предъявлены в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации".

Пункт 9.3 "Заявления граждан о защите избирательных прав или права на участие в референдуме могут быть также предъявлены по месту жительства гражданина".

Пункт 10 ст. 29 ГПК РФ изложить в следующей редакции: "Выбор между несколькими судами, которым согласно настоящей статье подсудно дело, принадлежит истцу или заявителю".

Что касается оспаривания ненормативных актов, ГПК РФ в ч. 2 ст. 254 предоставляет гражданину право обратиться в суд по месту своего жительства. По мнению автора, законодателю не следует останавливаться на такой "полумере", а распространить это правило, во-первых, и на организации, а, во-вторых, на все дела, рассматриваемые в порядке подраздела III ГПК РФ.

Аналогичный порядок следует установить в арбитражном процессе. Для этого необходимо внести изменения в ст. 36 АПК РФ.

Наименование ст. 36 необходимо изменить на следующее: "Подсудность по выбору истца или заявителя".

В текст статьи добавить п. 6.1:

"Заявления граждан, организаций об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части могут быть также предъявлены в арбитражный суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации".

Пункт 6.2 "Заявления граждан и организаций об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местно самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть также предъявлены в арбитражный суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации".

Пункт 7 ст. 36 АПК РФ изложить в следующей редакции: "Выбор между арбитражными судами, которым согласно настоящей статье подсудно дело, принадлежит истцу или заявителю".

На основании изложенного можно отметить, что следует внести в Арбитражный процессуальный и Гражданской процессуальный кодексы РФ изменения в положения о подведомственности и подсудности дел из публичных правоотношений, чтобы предоставить гражданину и организации дополнительные преференции при защите нарушенного права, поскольку они являются более "слабой" стороной вертикального правоотношения с органом власти.

Список литературы

1. Арбитражный процесс / Под ред. М.А. Треушникова. - М., 2003. - С. 419, 420. (Автор главы Е.А. Борисова.).

2. Гражданский процесс. - М., 2002. - С. 421, 422. (Автор главы М.К. Треушников.).

3. Гражданский процесс. Особенная часть / Г.Л. Осокина. - М., 2007. - С. 362.

О.А. Грикевич,

адвокат

"Право и экономика", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".