Антимонопольное регулирование в области связи (В. Колбасов, "Аудит и налогообложение", N 1, январь 2011 г.)

Антимонопольное регулирование в области связи

В настоящее время особую актуальность приобретает антимонопольное регулирование в области связи. Действующее антимонопольное законодательство предусматривает меры против негласного территориального раздела рынков, искусственного поддержания уровня цен, фиктивных слияний компаний для укрытия прибылей и т.д.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) антимонопольное законодательство РФ основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и состоит из Закона N 135-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 3 Закона N 135-ФЗ.

Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 7 Конституции РФ).

Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституции РФ).

В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Статьей 1 ГК РФ установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (к числу таких законов относится и Закон N 135-ФЗ) и ст. 10 ГК РФ, запрещающей использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Среди других законов следует отметить Федеральный закон от 17.08.95 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), который устанавливает правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в РФ и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Закон N 147-ФЗ распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках РФ и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Согласно ст. 4 Закона N 147-ФЗ к сферам действия естественных монополий относятся услуги общедоступной электросвязи и почтовой связи, перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ от 24.10.2005 г. N 637.

Статьей 23 Федерального закона от 17.07.99 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Закон N 176-ФЗ) установлено, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи, во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом содействует развитию товарных рынков и конкуренции, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции при оказании услуг почтовой связи.

Под монополистической деятельностью следует понимать злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (подпункт 10 ст. 4 Закона N 135-ФЗ).

Под естественными монополиями понимают такие сферы деятельности, в которых наличие более одного хозяйствующего субъекта ведет к потерям эффективности общественного производства. Для обоснования отнесения услуг электрической и почтовой службы к естественным монополиям использованы признаки, определенные Законом N 147-ФЗ.

Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Таким образом, в данном случае выделяются два основных критерия:

1) производство эффективнее в условиях отсутствия конкуренции;

2) спрос на услуги слабо реагирует на изменение цены.

Такие услуги, как пересылка письменной корреспонденции (писем, почтовых карточек, бандеролей), имеют уникальный характер, удовлетворяют важнейшие потребности населения, являются традиционными и незаменимыми для отдельных категорий населения потребителей.

Услуги по пересылке посылок, денежные переводы в большей степени подвержены конкуренции и зависимости спроса от тарифов: потребитель может воспользоваться наземной или воздушной пересылкой посылок, перевести денежные средства почтовой или телеграфной связью, воспользоваться альтернативными структурами.

Специфическими признаками естественной монополии для почтовой компании являются также обеспечение доступности предоставляемых услуг, единство почтовой территории, тесная связь с железнодорожными перевозчиками, которые, в свою очередь, принадлежат к естественным монополиям.

Субъектом естественной монополии в области общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи является хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый оказанием услуг в условиях естественной монополии (одним из таких субъектов в области почтовой связи является ФГУП "Почта России").

В соответствии со ст. 5 Закона N 135-ФЗ доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, устранять с этого рынка других хозяйствующих субъектов или затруднять им доступ на данный рынок.

Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):

доля которого на рынке определенного товара превышает 50%, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;

доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем 50%, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.

Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%, за исключением указанных ниже случаев.

Так, доминирующим признается положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовой организации), применительно к которому выполняются в совокупности следующие условия:

1) совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке превышает 50%, или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке превышает 70% (настоящее положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее 80%);

2) в течение длительного периода (в течение не менее одного года или, если такой срок составляет менее чем один год, в течение срока существования соответствующего товарного рынка) относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен;

3) реализуемый или приобретаемый хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), рост цены товара не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения данного товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц.

Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии. Помимо этого федеральными законами могут устанавливаться случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем 35%.

Доминирующее положение организаций связи на рынке услуг связи не является нарушением антимонопольного законодательства, но служит основанием для осуществления систематического наблюдения за ее деятельностью со стороны антимонопольного органа в целях недопущения и пресечения злоупотреблений доминирующим положением.

Рассмотрим судебные решения по нарушению антимонопольного законодательства операторами связи.

Так, операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования, иногда злоупотребляют своим положением, воздействуя и ограничивая своих партнеров не предусмотренными законодательством мерами.

В частности, ФАС Поволжского округа (Постановление от 09.06.2009 г. N А55-9819/2008) рассмотрел дело, когда существенный оператор пытался оспорить предписание антимонопольной службы, проводящей проверку по обращению другой коммуникационной организации, которой временно был ограничен пропуск трафика на местную сеть телефонной связи.

При принятии решения об отказе суд руководствовался тем, что нарушитель был обязан обеспечивать пропуск любого трафика между своей местной сетью телефонной связи и сетью местной телефонной связи партнера. Поскольку оператор связи занимает доминирующее положение на рынке услуг общедоступной электросвязи, его действия по прекращению пропуска трафика обоснованно были признаны антимонопольным органом нарушающими п. 4 части 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ.

Согласно п. 4 части 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе экономически или технологически не обоснованное сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.

Постановлением Правительства РФ от 28.03.2005 г. N 161 утверждены Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия (далее - Правила N 161), которые определяют порядок присоединения сетей электросвязи (кроме сетей связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания) и их взаимодействия, порядок присоединения сетей электросвязи (кроме сетей связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания) и их взаимодействия с сетью электросвязи оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, а также существенные условия присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия.

Присоединение сетей электросвязи и их взаимодействие осуществляются на основании заключенных операторами сетей связи договоров о присоединении сетей электросвязи и с соблюдением требований п. 8 Правил N 161.

В соответствии с п. 22 Правил N 161 оператор сети местной телефонной связи при оказании услуг присоединения обязан обеспечить возможность пропуска трафика между сетями местной телефонной связи, функционирующими в пределах территории муниципального образования или города федерального значения.

Возражение существенного оператора, что ограничение пропуска трафика произошло из-за непредставления своевременно партнером разрешения на эксплуатацию сетей связи, признан судом несостоятельным. Присоединяемым оператором были получены разрешения на эксплуатацию сооружения связи, без которых не допускается использование сооружения и линий для предоставления услуг связи. После того как разрешение было представлено существенному оператору, у него не было правовых оснований задерживать возобновление пропуска трафика, на что указано в предписании антимонопольного органа.

Аналогичные выводы сделаны в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 19.02.2009 г. N Ф04-267/2009 (1019-А27-23) по делу N А27-5265/2008, в котором суд вынес решение, что приостановление оказания услуг по пропуску трафика оператором связи, занимающим доминирующее положение на рынке, является нарушением антимонопольного законодательства.

В. Колбасов,

юрист

"Аудит и налогообложение", N 1, январь 2011 г.