Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 2010 г. N 56-Г10-5 Об отказе в признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня принятия абзаца 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзаца 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзаца четвертого пункта 3 части 1 статьи 6; абзаца 4 пункта 3 части 1 статьи 7; абзаца 13 части 5 статьи 14 Закона Приморского края от 29 декабря 2004 г. N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 2010 г. N 56-Г10-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей Т.И. Ерёменко и В.И. Анишиной,

при секретаре А.В. Аверине

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия абзаца 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзаца 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзаца четвертого пункта 3 части 1 статьи 6; абзаца 4 пункта 3 части 1 статьи 7; абзаца 13 части 5 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2004 года N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 года) по кассационным жалобам Законодательного Собрания и администрации Приморского края, а также кассационному представлению прокурора Приморского края на решение Приморского краевого суда от 9 апреля 2010 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, объяснения представителя администрации Приморского края по доверенности Ю.В. Борисовой, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключения прокурора Генеральной прокуратуры Н.Я. Селяниной, полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Приморского края обратился в суд с указанным заявлением, указав, что абзац 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзац 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 6; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 7 Закона Приморского края от 29.12.2004 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 года) предусматривают меры социальной поддержки для ветеранов труда; лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны; реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий в виде оплаты в размере 50% коммунальных услуг: поставки трех баллонов бытового газа емкостью 50 литров и весом 20 килограммов по ценам, установленным администрацией Приморского края на газ, сжиженный в баллонах, с доставкой до потребителя.

Указал, что положения Закона Приморского края противоречат федеральному законодательству, поскольку в силу части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации нормативы по электроснабжению и газоснабжению утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а пункт 47 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации в баллонах рассчитывается по установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации тарифам исходя из массы бытового газа в баллонах, приобретаемого потребителем. Таким образом, федеральным законодательством не предусмотрена возможность определения платы за газ в баллонах с применением норматива потребления. По мнению прокурора, меры социальной поддержки, предусмотренные названными нормами, не соответствуют требованиям федерального закона и ограничивают право льготных категорий граждан на их получение.

Частью 5 статьи 14 Закона Приморского края от 29 декабря 2004 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 года) предусмотрены меры социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением для педагогических работников образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа, а также поселках городского типа и поселках, существовавших в соответствии с административно-территориальным делением по состоянию на 1 января 2004 года на территории Приморского края, в форме денежной выплаты. Согласно абзацу 13 части 5 ст. 14 названного Закона Приморского края расчет размера денежной выплаты производится индивидуально каждому педагогическому работнику образовательного учреждения исходя из электрической энергии, потребляемой на освещение жилых помещений, из расчета 0,006 кВт электрической энергии на квадратный метр общей площади жилого помещения в пределах среднего количества световых часов в Приморском крае, равного 142.

Прокурор также указал, что абзац 13 части 5 ст. 14 Закона Приморского края противоречит пункту 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании", предусматривающему, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и принят без учета положений статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" сохраняющей закрепленные ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР льготы для педагогических работников на бесплатное освещение и отопление без ограничения нормативами потребления коммунальных услуг.

Прокурор просил признать абзац 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзац 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 6; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 7; абзац 13 части 5 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2004 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 года) противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования, ссылаясь на то, что оспариваемые отдельные нормы Закона Приморского края (в редакции от 30 декабря 2009 года) ухудшают положение льготных категорий граждан.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края с заявлением прокурора не согласился, просил прокурору в удовлетворении заявления отказать.

Представитель администрации Приморского края с заявлением прокурора также не согласился.

Приморской краевой суд 9 апреля 2010 года постановил решение, которым заявление прокурора Приморского края удовлетворено частично, признан абзац 13 части 5 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2004 года "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" недействующим с момента вступления решения в законную силу.

В удовлетворении остальной части заявленных требований прокурору Приморского края отказано.

В кассационных жалобах ставится вопрос об отмене решения в части удовлетворения заявленных требований, а в представлении прокурора Приморского края - об отмене решения в части отказа в удовлетворении заявленных требований ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

Судом установлено, что Закон Приморского края от 29 декабря 2004 года N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" опубликован в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" N 83 от 29 декабря 2004 года.

Поскольку в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменился принцип установления системы мер социальной защиты льготных категорий граждан, к которым относятся ветераны труда, труженики тыла, реабилитированные лица, лица, признанные пострадавшими от политических репрессий.

В настоящее время предоставление мер социальной поддержки основано на принципе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и предусматривает замену льгот в натуральной форме на денежные компенсации при соблюдении условий сохранения и возможного повышения ранее достигнутого уровня социальной защиты (преамбула и ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ).

При этом федеральным законодательством не установлены в отношении субъектов нормы, касающиеся необходимости предоставления конкретных видов льгот, и размеры денежных компенсаций льготным категориям граждан.

Согласно статьям 20, 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны; ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона N 5-ФЗ).

Статьей 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" в настоящее время установлено, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

В целях реализации Приморским краем полномочий, предоставленных федеральным законодательством, принят Закон Приморского края от 29 декабря 2004 года N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края", которым лицам, имеющим звание "Ветеран труда", после установления (назначения) им трудовой пенсии в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" независимо от прекращения ими трудовой деятельности (абзац 4 пункта 4 части 1 статьи 4); лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не мене шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (абзац 4 пункта 5 части 1 ст. 5); лицам, признанным в установленном порядке реабилитированными (абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 6); лицам, признанным в установленном законом порядке пострадавшими от политических репрессий (абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 7), установлена мера социальной поддержки в виде оплаты в размере 50% коммунальных услуг: поставки трех баллонов бытового газа емкостью 50 литров и весом 20 килограммов по ценам, установленным Администрацией Приморского края на газ, сжиженный в баллонах, с доставкой до потребителя.

Считая, что эти положения Закона Приморского края N 206-КЗ противоречат федеральному законодательству, прокурор сослался на ч. 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой нормативы по электроснабжению и газоснабжению утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и пунктом 47 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года размер платы за бытовой газ в баллонах рассчитывается по установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации тарифам исходя из массы бытового газа в баллонах, приобретаемого потребителем и по мнению прокурора, толкование названных норм во взаимосвязи указывает на то, что федеральным законодательством не предусмотрена возможность определения платы за газ в баллонах с применением норматива потребления, в то время как оспариваемый закон Приморского края предусматривает меры социальной поддержки в размере 50% оплаты за газ в баллонах с применением норматива потребления сжиженного газа населением Приморского края, который на сегодняшний день не действует.

Суд не согласился с такой позицией прокурора и нашел ее несостоятельной, т.к. прокурор сопоставил федеральные нормативные правовые акты и нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, имеющие различный предмет регулирования.

Статья 157 Жилищного кодекса Российской Федерации является нормой, в соответствии с которой собственники помещений в многоквартирном доме и наниматели жилья оплачивают коммунальные услуги согласно показаниям приборов учета, а при их отсутствии - по нормативам потребления коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 47 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307, размер платы за бытовой газ в баллонах рассчитывается по установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации тарифам исходя из массы бытового газа в баллонах, приобретаемого потребителем.

Данные нормы определяют механизм регулирования установления платы за жилое помещение, а не регулируют правоотношения в области обеспечения социальной поддержки льготных категорий населения, законодательное регулирование которых отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и им не противоречат нормы оспариваемого Закона.

Исходя из изложенного, суд правильно сделал вывод о том, что нормы Закона Приморского края, оспоренные прокурором, устанавливают правовые гарантии социальной поддержки льготных категории граждан, а оспариваемые прокурором отдельные положения закона Приморского края расширили круг получателей льгот, а также увеличили размер денежной выплаты по сравнению с размером денежной выплаты рассчитываемой исходя из размера норматива потребления коммунальных услуг.

Меры социальной поддержки, установленные абзацем 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзацем 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзацем 4 пункта 3 части 1 статьи 6; абзацем 4 пункта 3 части 1 статьи 7, рассматриваемым категориям граждан в виде поставки трех баллонов газа весом 60 кг., не уменьшает размера ранее предоставляемых льгот, а напротив, повышают ранее достигнутый уровень, а объем бюджетных ассигнований из краевого бюджета на реализацию льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", Законом "О реабилитации жертв политических репрессий" поступательно увеличивается.

Приведенный анализ расходов краевого бюджета на реализацию социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, включающих поставку бытового газа в баллонах, свидетельствует о том, что и в 2010 году условия предоставления названных льгот не ухудшались.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, суд обоснованно пришел к выводу о том, что абзац 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзац 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 6; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 7 Закона Приморского края от 29.12.2004 г. "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 г. N 550-КЗ) не противоречат ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункту 47 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307, а также положениям Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года.

Разрешая заявленное требование, суд правильно пришел к выводу о том, что оспариваемый в части Закон Приморского края издан Законодательным Собранием Приморского края в пределах компетенции и действующему федеральному законодательству не противоречит, заявление прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству абзац 4 пункта 4 части 1 статьи 4; абзац 4 пункта 5 части 1 статьи 5; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 6; абзац 4 пункта 3 части 1 статьи 7 Закона Приморского края от 29.12.2004 года N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 г. N 550-КЗ) удовлетворению не подлежит.

Вместе с тем, что касается оспаривания прокурором абзаца 13 части 5 статьи 14 Закона Приморского края N 206-КЗ, то в этой части суд находит заявление обоснованным.

Абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади.

Размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации N 3266-1 от 10 июля 1992 года, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В силу требований статьи 8 Федерального закона N 189-ФЗ от 29 декабря 2004 года "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсацией, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации.

Статьей 59 Жилищного кодекса РСФСР, утратившего силу с 1 марта 2005 года в связи с принятием Федерального закона N 189-ФЗ от 29 декабря 2004 года, было предусмотрено, что специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользуются бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.

Поскольку федеральное законодательство сохранило для граждан, являющихся работниками образования, предоставление льготы в натуральной форме, то ни ранее действующее законодательство, ни действующее в настоящее время федеральное законодательство не ограничило указанное право педагогических работников ни размерами площади используемого ими жилья, ни нормативами потребления коммунальных услуг.

В силу абзаца 13 части 5 ст. 14 Закона Приморского края расчет размера денежной выплаты производится индивидуально каждому педагогическому работнику образовательного учреждения исходя из электрической энергии, потребляемой на освещение жилых помещений, из расчета 0,006 кВт электрической энергии на квадратный метр общей площади жилого помещения в пределах среднего количества световых часов в Приморском крае, равного 142. Следовательно, оплата коммунальных услуг в занимаемом педагогическим работником жилом помещении ставится под условие и обеспечивается частично.

Так как право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки и должна предоставляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, то наделение субъектов РФ правом на установление порядка и условий предоставления мер социальной поддержки вышеуказанной категории граждан направлено на совершенствование механизма формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот для работников образования.

С учетом изложенного, суд правильно пришел к выводу о том, что оспариваемая норма Закона Приморского края N 206-КЗ в отношении педагогических работников противоречит нормам федерального законодательства, поскольку предусматривает возможность установления, не предусмотренного федеральным законодательством ограничения права педагогического работника на бесплатное жилье с отоплением и освещением.

Суд обоснованно не согласился с доводом представителя Администрации Приморского края в судебном заседании о недостаточном финансировании обеспечения льгот педагогическим работникам на федеральном уровне, поскольку межбюджетные отношения не могут влиять на объем льгот, установленный федеральным законом.

Ссылка представителя Администрации Приморского края на то, что при реализации названной льготы следует разграничивать понятия "освещение" и "электроснабжение" и при определении размера денежной выплаты учитывать только электроэнергию, расходуемую на освещение помещения по установленному нормативу потребления, по мнению суда, основано на неверном толковании норм федерального законодательства, а довод представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что установленный оспариваемым положением порядок предоставления льгот из расчета 6 ватт электроэнергии на каждый квадратный метр площади обусловлен разъяснениями финансового отдела и отделом народного образования Исполкома Приморского краевого совета депутатов трудящихся от 1974 года не свидетельствует о соответствии нормативного акта федеральному закону, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку нормативный правовой акт Приморского края, отдельные положения которого оспариваются прокурором, издан законодательным органом Приморского края в рамках соответствующих полномочий, был опубликован для всеобщего сведения, в течение определенного времени применялся, вследствие чего заинтересованные лица, права которых были нарушены применением оспариваемого положения, имели возможность на их защиту, суд правильно пришел к выводу о том, что абзац 13 части 5 статьи 14 Закона Приморского края от 29.12.2004 года N 206-КЗ "О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края" (в редакции от 30.12.2009 г. N 550-КЗ) является недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к тем же утверждениям, что и в объяснениях, изложенных в суде 1 инстанции, они были предметом рассмотрения суда и не нашли своего подтверждения.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 9 апреля 2010 года оставить - без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Приморского края и администрации Приморского края, а также кассационное представление прокурора Приморского края - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Т.И. Ерёменко

В.И. Анишина