Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 сентября 2009 г. N 72-Г09-5 О признании недействующим Закона Забайкальского края от 26 сентября 2008 г. N 57-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 сентября 2009 г. N 72-Г09-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.A. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Холомеевой О.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы законодательного собрания Забайкальского края и губернатора Забайкальского края на решение Читинского областного суда от 26 мая 2009 года, которым признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу закон Забайкальского края от 26 сентября 2008 года N 57-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя законодательного собрания Забайкальского края Денисюк К.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 сентября 2008 года Читинской областной думой и Агинской Бурятской окружной думой принят, 16 октября 2008 года губернатором Забайкальского края подписан закон Забайкальского края N 57-ЗЗК "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними".

Закон опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 3 ноября 2008 года.

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Читинский областной суд с заявлением о признании указанного закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим, считая наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними противоречащим гражданскому законодательству.

Представитель законодательного собрания Забайкальского края (правопреемник Читинской областной думы и Агинской Бурятской окружной думы) против удовлетворения заявления прокурора возражал, полагая, что названное государственное полномочие могло быть передано законом субъекта Российской Федерации на основании положений подпункта 24.2. пункта 2 и пункта 6 статьи 26.3. Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Представитель губернатора Забайкальского края поддержал позицию представителя законодательного собрания.

Решением Читинского областного суда от 26 мая 2009 года заявление прокурора удовлетворено.

В кассационных жалобах губернатора Забайкальского края и законодательного собрания Забайкальского края ставится вопрос об отмене названного решения как постановленного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

Оспариваемый закон принят Читинской областной думой и Агинской Бурятской окружной думой, исполнявшими до 28 октября 2008 года полномочия представительного органа Забайкальского края на основании части 2 статьи 8 Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа".

Статьей 1 закона органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними (в том числе по выявлению, учету детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по обеспечению временного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также по сохранности их имущества, ведению учета граждан Российской Федерации, желающих усыновить ребенка (детей), принять их под опеку (попечительство), на патронат, в приемную семью, и иными полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации), за исключением нормативного правового регулирования деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними, а также формирования и использования регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Кроме того, закон содержит положения, определяющие бессрочность передачи государственного полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, обязанности и права органов местного самоуправления, контрольные функции органов исполнительной власти за осуществлением государственного полномочия, финансовое обеспечение осуществления государственного полномочия, порядок отчетности органов местного самоуправления, условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданного государственного полномочия.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемым законом предусмотрена фактически полная передача органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственного полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что вопросы опеки и попечительства над недееспособными и не полностью дееспособными гражданами относятся к сфере гражданско-правового регулирования.

Статьей 31 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. Соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством. Опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности, когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов. К отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным Гражданским кодексом РФ, применяются положения Федерального закона "Об опеке и попечительстве" и иные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 2 вступившего в силу с 1 сентября 2008 года Федерального закона N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия, а попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона N 48-ФЗ отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом РФ, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации

Согласно части 2 статьи 3 названного Федерального закона особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

Пунктом 3 статьи 145 Семейного кодекса РФ предусмотрено, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если иное не предусмотрено Семейным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

Иного не предусмотрено Семейным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

В соответствии со статьей 34 Гражданского кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3, части 2 статьи 6, статьи 8 Федерального закона N 48-ФЗ органы опеки и попечительства создаются в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с обязательным указанием в этом акте статуса создаваемого органа как органа опеки и попечительства.

Согласно части 3 статьи 3 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" отношения, указанные в части 1 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению названным Федеральным законом. Отношения, указанные в части 2 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению названным Федеральным законом, и по вопросам, не урегулированным непосредственно названным Федеральным законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить названному Федеральному закону.

Проанализировав приведенные нормы закона, суд сделал правильный вывод о том, что Федеральный закон "Об опеке и попечительстве", предоставляя субъектам Российской Федерации возможность правового регулирования отношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ограничивает реализацию этого права рамками установленной им компетенции субъектов Российской Федерации и указывает на недопустимость противоречия ему нормативных актов субъектов Российской Федерации.

При этом федеральный законодатель (на момент принятия оспариваемого закона) не предоставил субъекту Российской Федерации каких-либо прав по передаче государственных полномочий в области опеки и попечительства органам местного самоуправления.

При таких обстоятельствах вывод суда о признании оспариваемого закона противоречащим федеральному законодательству является правильным.

По основаниям, изложенным выше, суд признал несостоятельными доводы представителей законодательного собрания Забайкальского края и губернатора Забайкальского края о наличии возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, предусмотренной пунктом 6 статьи 26.3. и подпунктом 24.2. пункта 2 статьи 26.3. Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме того, суд указал, что Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" предусмотрена передача полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству с 1 января 2008 года органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона N 258-ФЗ) предусматривает лишь право органов местного самоуправления на участие в осуществлении деятельности по опеки и попечительству.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит выводы суда в этой части правильными, основанными на законе и не усматривает оснований к отмене решения суда по аналогичным доводам кассационных жалоб законодательного собрания Забайкальского края и губернатора Забайкальского края. Судебная коллегия учитывает также положение статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Не усматривая оснований к отмене решения суда по доводам кассационных жалоб, руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Читинского областного суда от 26 мая 2009 года оставить без изменения, кассационные жалобы губернатора Забайкальского края и законодательного собрания Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.A.

Ксенофонтова О.А.